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我国台湾地区违章建筑的认定和处理

刘建昆


一．违章建筑处理的普通法

　　与大陆拆迁中基本法律依据为《城乡规划法》不同，台湾地区对违章建筑的认定和处理时根本的依据是《建筑法》。台湾地区依据《建筑法》实施建筑许可制度，该法第二十五条规定：“第二十五条（无照建筑之禁止）建筑物非经申请直辖市、县（市）（局）主管建筑机关之审查许可并发给执照，不得擅自建造或使用或拆除。”根据行政许可制度的一般原则，凡未经行政许可许可的建造或使用行为，即属于违法。为打击违法建造行为，台湾在制度上也设计了行政罚和甚至刑事处罚，因无关本文要旨，从略。

　　违法擅自营建行为的物质后果结果即属于违章建筑。依据该法第九十七条之二的授权，“内政部”制定了《违章建筑处理办法》。该办法第二条规定：“本办法所称之违章建筑，为建筑法适用地区内，依法应申请当地主管建筑机关之审查许可并发给执照方能建筑，而擅自建筑之建筑物。”第五条：“直辖市、县(市)主管建筑机关，应于接到违章建筑查报人员报告之日起五日内实施勘查，认定必须拆除者，应即拆除之。认定尚未构成拆除要件者，通知违建人于收到通知后三十日内，依建筑法第三十条之规定补行申请执照。违建人之申请执照不合规定或逾期未补办申领执照手续者，直辖市、县(市)主管建筑机关应拆除之。”以上条款虽然本身效力不是法律，但由于规定的是普遍事项，因此成为处理违章建筑的根本性法规依据，即普通法，其他法律上的具体条款则作为特别法。另外，根据中央法令授权，地方可以自行制定一些行政规则，例如台北市订有《台北市违章建筑处理要点》（最新为2009年10月修订版）。

二．违章建筑的分类

　　违章建筑简称“违建”，违章建筑的查处一般是由地方政府的“建设局”或者“工务局”负责。台湾地区根据《违章建筑处理办法》第五条，从实务角度将违章建筑分为两类，一类是“程序违建”，一类是“实质违建。”所谓程序违建，所谓程序违建，依“内政部”解释，乃指其建筑物高度结构与建蔽率等均不违反当地都市计画建筑法令规定，且获得土地使用权；仅于程序疏失，未领建筑执照擅自兴建而言。(内政部六十四年十月十七日台内营字第六五六九四三号函参照)所以程序违建得依法补办执照成为合法建物。简而言之，即“未经申请核准即擅自搭建，且未违反区域计画法、都市计画法、建筑法等相关法令规定，得补办建筑执照之违建。”

　　所谓实质违建，一般指未依建筑法及实施都市计画以外地区建筑物管理办法之规定，申领建筑执照或杂项执照，而擅自建照者，且其建筑行为有下列情势之一者:1、未经许可擅自于保护区内建筑者2、未经许可擅自于都市计画公共设施保留地建筑者3、于合法房屋屋顶上增建房屋或设置檐高超过二公尺之棚架者4、占用既成巷道或堵塞防火巷者5、建筑物建蔽率或高度不符规定者6、于合法房屋法定空地上增建房屋或设置宽度大于二公尺檐高超过二公尺之棚架者7、基地面积狭小或地界曲折不符合省市畸零地使用规定者8、建筑物附设防空避难室面积不足无法不足者9、基地面临既成巷道不符合面临既成巷道建筑基地申请建筑原则之规定10违反其他有关建筑法令规定无法于规定期限内申请补照者。因此实质违建乃无从补办执照而成为合法建物者。当然，这10种情形概括似乎也难认全面。

　　从这里可以看出，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该规定其本质也是区分程序违建和实质违建的。

　　台湾地区处理违章建筑中，还有一个术语为“合法违建”。比较严谨的解释为：“因为建筑法令的修正，旧有经拍照列管有案之违章建筑，可列入暂缓拆除项目的违建，称为合法违建。依照现行法令规定，应拆除之违章建筑不得准许延缓拆除或免拆除，但是因为现有地方政府的人力不足，列入暂缓拆除之旧违建并无人力施行拆除，仅对其有妨碍都市计划、公共交通、公共安全、公共卫生、防空疏散、军事设施及对市容观瞻等有重大影响之违章建筑先行拆迁或整理；旧违章在未依规定拆除或整理前，得准予修缮，但不得新建、增建、改建或修建。”盖由于违章建筑的常见、多发，实际上已经超出了执法者的能力，因此在实务上不得不进行妥协。

　　“现报现拆”亦是实务上根据违章建筑外部不利益的紧迫程度而划分的一种分类。《建筑法》第五十八条（停工修改拆除）：“建筑物在施工中，直辖市、县（市）（局）主管建筑机关认有必要时，得随时加以勘验，发现左列情事之一者，应以书面通知承造人或起造人或监造人，勒令停工或修改；必要时，得强制拆除：一、妨碍都市计画者。二、妨碍区域计画者。三、危害公共安全者。四、妨碍公共交通者。五、妨碍公共卫生者。六、主要构造或位置或高度或面积与核定工程图样及说明书不符者。七、违反本法其他规定或基于本法所发布之命令者。”另外还包括“违建经拆后重建，且属施工中者。”

三．违章建筑处理的特别法

　　但是与大陆一样，台湾理论上似乎也没有形成完备而严谨的，可以涵盖各种违章建筑的情形理论划分，如前所述10种情形，也并不周延。要之，则必须根据具体的法令依据分别其情形认定实质违建。在违章建筑处理上，有很多法令规定的依据。但是这些法令，不论其位阶，都是违章建筑处理的特别法。尤其是关于“实质违建”的查处，更是如此，根据特别法优于普通法的原则，当违章建置实质性的违反了特别法律的强制性规定的时候，则必须执行有关拆除的规定。从这里可以看出，大陆地区的《城乡规划法》所谓“影响规划”“严重影响规划”的分类，实际上存在将简单的法律适用问题复杂化的弊端应该将特别法上的拆除规定，应该作为执法的“直接依据条款”，而不不应该仅仅作为“裁量依据条款”。

（一）建筑法上的违章建筑

　　台湾地区《建筑法》中涉及拆除措施的条款很多，大致可以分为六种：

1.自始未取得建筑执照。《建筑法》第八十六条第一款：“擅自建造者，处以建筑物造价千分之五十以下罚锾，并勒令停工补办手续；必要时得强制拆除其建筑物。”

2.自始未取得使用执照。《建筑法》第八十六条第二款：“擅自使用者，处以建筑物造价千分之五十以下罚锾，并勒令停止使用补办手续；其有第五十八条情事之一者，并得封闭其建筑物，限期修改或强制拆除之。”

3.违反建筑线退让规定者。《建筑法》第八十八条：“违反第四十九条至第五十一条各条规定之一者（即建筑线退让方面的规定），处其承造人或监造人三千元以上一万五千元以下罚锾，并令其限期修改；逾期不遵从者，得强制拆除其建筑物。

4.事后违法变更使用而未取得执照者。《建筑法》第九十条规定“擅自变更使用之建筑物，有第五十八条所定各款情事之一者，停止供水、供电或封闭、强制拆除。”

5.事后未维护建筑物合法使用或其构造或设备安全。《建筑法》第九十一条：“违反第七十七条第一项、第三项规定者，处建筑物所有权人、使用人新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并限期改善或补办手续，逾期仍未改善或补办手续者得连续处罚，并停止其使用。必要时并停止供水、供电或封闭、强制拆除。”

6.建筑物室内装修违反规定者。《建筑法》第九十五条之一：“违反第七十七条之二第一项或第二项规定者，处建筑物所有权人、使用人或室内装修从业者新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并限期改善或补办，逾期仍未改善或补办者得连续处罚；必要时强制拆除其室内装修违规部分。”

在此六种之外，对于一些特殊的建筑，也采取拆除措施，但是这些拆除，不能算严格意义上的“违章建筑”。例如第八十一条（停止使用及拆除）直辖市、县（市）（局）主管建筑机关对倾颓或朽坏而有危害公共安全之建筑物，应通知所有人或占有人停止使用，并限期命所有人拆除；逾期未拆者，得强制拆除之。前项建筑物所有人住址不明无法通知者，得迳予公告强制拆除。第八十二条（危险建筑物）“因地震、水灾、风灾、火灾、或其他重大事变，致建筑物发生危险不及通知其所有人或占有人予以拆除时，得由该管主管建筑机关迳予强制拆除。”此规定一般认为属于即时强制。另外，对于被征收之建筑的拆除，也不属于违章建筑的处理。

（二）都市计画法上的违建

　　《都市计划法》（罚则）第九十七条规定：“都市计画范围内土地或建筑物之使用，或从事建造、采取土石、变更地形，违反本法或内政部、直辖市、县（市）（局）政府依本法所发布之命令者，当地地方政府或乡、镇、县辖市公所得处其土地或建筑物所有权人、使用人或管理人新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并勒令拆除、改建、停止使用或恢复原状。不拆除、改建、停止使用或恢复原状者，得按次处罚，并停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取其他恢复原状之措施，其费用由土地或建筑物所有权人、使用人或管理人负担。”

　　按《都市计划法》该规定，其实涵盖了四种情形：
商务部 国家发展和改革委员会 公安部等


商务部、发展改革委、公安部、税务总局、工商总局2006年第18号令 公布《零售商促销行为管理办法》


　　《零售商促销行为管理办法》已经2006年7月13日商务部第7次部务会议审议通过，并经发展改革委、公安部、税务总局和工商总局同意，现予公布。自2006年10月15日起施行。


　　　　　　　　　部 长：薄熙来
　　　　　　　　　主 任：马 凯
　　　　　　　　　部 长：周永康
　　　　　　　　　局 长：谢旭人
　　　　　　　　　局 长：王众孚

　　　　　　　　　　二ＯＯ六年九月十二日


　　第一条 为了规范零售商的促销行为，保障消费者的合法权益，维护公平竞争秩序和社会公共利益，促进零售行业健康有序发展，根据有关法律法规，制定本办法。

　　第二条 零售商在中华人民共和国境内开展的促销活动适用本办法。

　　第三条 本办法所称零售商是指依法在工商行政管理部门登记注册，直接向消费者销售商品的企业及其分支机构、个体工商户。

本办法所称促销是指零售商为吸引消费者、扩大销售而开展的营销活动。

　　第四条 零售商开展促销活动应当遵循合法、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德，不得开展违反社会公德的促销活动，不得扰乱市场竞争秩序和社会公共秩序，不得侵害消费者和其他经营者的合法权益。

　　第五条 零售商开展促销活动应当具备相应的安全设备和管理措施，确保消防安全通道的畅通。对开业、节庆、店庆等规模较大的促销活动，零售商应当制定安全应急预案，保证良好的购物秩序，防止因促销活动造成交通拥堵、秩序混乱、疾病传播、人身伤害和财产损失。

　　第六条 零售商促销活动的广告和其他宣传，其内容应当真实、合法、清晰、易懂，不得使用含糊、易引起误解的语言、文字、图片或影像。不得以保留最终解释权为由，损害消费者的合法权益。

　　第七条 零售商开展促销活动，应当在经营场所的显著位置明示促销内容，促销内容应当包括促销原因、促销方式、促销规则、促销期限、促销商品的范围，以及相关限制性条件等。

　　对不参加促销活动的柜台或商品，应当明示，并不得宣称全场促销；明示例外商品、含有限制性条件、附加条件的促销规则时，其文字、图片应当醒目明确。

　　零售商开展促销活动后在明示期限内不得变更促销内容，因不可抗力而导致的变更除外。

　　第八条 零售商开展促销活动，其促销商品（包括有奖销售的奖品、赠品）应当依法纳税。

　　第九条 零售商开展促销活动应当建立健全内部价格管理档案，如实、准确、完整记录促销活动前、促销活动中的价格资料，妥善保存并依法接受监督检查。

　　第十条 零售商开展促销活动应当明码标价，价签价目齐全、标价内容真实明确、字迹清晰、货签对位、标识醒目。不得在标价之外加价出售商品，不得收取任何未予明示的费用。

第十一条 零售商开展促销活动，不得利用虚构原价打折或者使人误解的标价形式或价格手段欺骗、诱导消费者购买商品。

　　第十二条 零售商开展促销活动，不得降低促销商品（包括有奖销售的奖品、赠品）的质量和售后服务水平，不得将质量不合格的物品作为奖品、赠品。

　　第十三条 零售商开展有奖销售活动，应当展示奖品、赠品，不得以虚构的奖品、赠品价值额或含糊的语言文字误导消费者。

　　第十四条 零售商开展限时促销活动的，应当保证商品在促销时段内的充足供应。

　　零售商开展限量促销活动的，应当明示促销商品的具体数量。连锁企业所属多家店铺同时开展限量促销活动的，应当明示各店铺促销商品的具体数量。限量促销的，促销商品售完后应即时明示。

　　第十五条 零售商开展积分优惠卡促销活动的，应当事先明示获得积分的方式、积分有效时间、可以获得的购物优惠等相关内容。

　　消费者办理积分优惠卡后，零售商不得变更已明示的前款事项；增加消费者权益的变更除外。

　　第十六条 零售商不得虚构清仓、拆迁、停业、歇业、转行等事由开展促销活动。

　　第十七条 消费者要求提供促销商品发票或购物凭证的，零售商应当即时开具，并不得要求消费者负担额外的费用。

　　第十八条 零售商不得以促销为由拒绝退换货或者为消费者退换货设置障碍。

　　第十九条 鼓励行业协会建立商业零售企业信用档案，加强自律，引导零售商开展合法、公平、诚实信用的促销活动。

　　第二十条 单店营业面积在3000平方米以上的零售商，以新店开业、节庆、店庆等名义开展促销活动，应当在促销活动结束后十五日内，将其明示的促销内容，向经营场所所在地的县级以上（含县级）商务主管部门备案。

　　第二十一条 各地商务、价格、税务、工商等部门依照法律法规及有关规定，在各自职责范围内对促销行为进行监督管理。对涉嫌犯罪的，由公安机关依法予以查处。

　　第二十二条 对违反本办法规定的行为任何单位和个人均可向上述单位举报，相关单位接到举报后，应当依法予以查处。

　　第二十三条 零售商违反本办法规定，法律法规有规定的，从其规定；没有规定的，责令改正，有违法所得的，可处违法所得三倍以下罚款，但最高不超过三万元；没有违法所得的，可处一万元以下罚款；并可予以公告。

　　第二十四条 各省、自治区、直辖市可结合本地实际，制定规范促销行为的有关规定。

　　第二十五条 本办法由商务部、发展改革委、公安部、税务总局、工商总局负责解释。

　　第二十六条 本办法自2006年10月15日起施行。