农地承包权的历史考察及法律问题
?肆? * 薛金华
（山东科技大学工程学院, 山东服装学院 山东 泰安 271021）
摘要：随着《农村土地承包法》的颁布，农村土地承包经营权的相关问题再一次成为法学界争论的焦点。土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，是具有中国特色的一种新型权利。在本文中作者将通过对土地承包经营权的历史性考察，以期对我国土地承包经营权相关立法和司法提供参考。
关键字：农地承包权 家庭联产承包责任制 历史考察
Historical Investigation and Law Problem of Right to Contract for the Rural Land
Si Lian-tao Xue Jin-hua
(Collage of engineering, Shandong University of science and technology, Shandong Collage of clothing, Tai’an, Shandong 271021,China)
Abstract：With the promulgation of the Law of the Contract for Rural Land, the relative problems have become an issue once more. Right to contract for rural land is the specific reflection of the household contract responsibility system on the law. It is a new type of right with Chinese character. In this essay, the author will draw some relative conclusions through historical Investigation on right to contract for rural land . So that it will provide some suggestions on legislation and judicature.
Key words：Contracting right to rural land; Household responsibility system; Historical investigation
土地是人类最宝贵的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。“是一切生产和一切存在的源泉”，[1]“土地是大多数其他财产的来源，谁控制了土地谁就控制了人类的未来”。[2]因此，土地问题不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。也正是基于此，世界各国都十分重视有关土地制度的立法。我国是一个人口众多，而土地资源（尤其是耕地资源）相对贫乏的国家，故加强我国土地资源的法律保护，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地成为我国的基本国策。在坚持农地承包关系的前提下,如何根据中国农村的实际情况,安排相关的法律制度,是关系九亿农民根本利益的重大历史课题。我们认为，根据我国土地制度的具体国情我国进行土地制度的立法和相关法律制度的完善，首要的，也是最根本的就是正确认识和理解土地承包经营权的相关问题。
一、对农村土地承包经营权的历史性考察
历史考察的方法是一切科学研究的重要方法。一切社会现象都有其产生和发展的历史，历史是昨天的现状，而今天又是明天的历史。这一规律就告诉我们，无论研究任何社会现象都不能割断纵向的历史性联系，否则就可能导致片面的观点和形而上学的结论。正如列宁所指出的那样：“为了解决社会科学问题，为了真正获得正确处理这个问题的本领而不被一大堆细节和各种争执意见所迷惑，为了用科学的眼光来观察这个问题，最可靠、最必需、最重要的就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经历了那些主要阶段，并根据他的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”[3]因为农村土地承包经营权是农村家庭联产承包责任制的法律化，所以我们应当从考察农村家庭联产承包责任制的历史考察谈起。
我国农村实行家庭联产承包责任制有其历史必然性。在农村实行家庭联产承包责任制是安徽凤阳小岗村农民的伟大创造，是建国以后我国经济发展过程中为数不多的一次自下而上的需求诱致性制度变迁。1982年中共中央（1）号文件为包产到户、包干到户正式命名，为几年来无休止的姓资姓社的争论作了评价：“都是社会主义集体经济的生产责任制。”从而从政策的角度给这一民间供应制度予以合理定位。在此基础上，1986年第六届全国人大第四次会议上通过的《民法通则》以及后来的《土地管理法》和《农业法》中对此作了明确规定。从而通过强制供给性的制度变迁实现了农村实行家庭联产承包责任制的国家意志性，而农村实行家庭联产承包责任制的法律化则是农村土地承包经营权产生和形成的必然途径。
二、农村土地承包经营权的法律体系及特征
从法理上看，法律体系是指在某一法律系统的整体与部分之间，以及各子系统之间相互影响、相互作用的关系。研究法律体系具有十分重要的意义，只有研究法律体系，才能够从各项相互联系的法律制度中找到相关依据，从而为该法律体系化奠定基础。农村土地承包经营权是农村土地制度的核心。因此，我们研究农村土地承包经营权应当从其法律制度的体系着手。农村土地承包经营权的法律制度体系就是农村土地承包经营权在各种法律规范中的具体组织和结构体现，在我国其法律体系如下：
第一，《宪法》。我国《宪法》第十条第一、二款规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”；第四、五款规定，“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”以上规定是农村土地承包经营权形成的根本前提。我国土地公有的性质决定了国家和集体不能亲自从事生产和经营活动，而只能把土地使用权出让或承包给个人和组织。而农村土地承包经营权正是在农户承包集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地的基础上形成的一种新型权利。
第二，《民法通则》。我国《民法通则》第80条第二款规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律和合同规定。” 土地承包经营权受法律保护之标的为集体所有的土地或国家所有而由集体使用的土地，并且指出土地承包经营权受法律保护。
第三，《土地管理法》。我国《土地管理法》第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包期限为三十年，发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民土地承包经营权受法律保护。”这一规定从微观角度进一步细化了土地承包经营权的主体、内容和期限问题。
第四，《农业法》。我国《农业法》规定，“集体所有的或者国家所有由农业集体使用的土地……可以由个人或集体承包从事农业生产。……个人或集体的承包经营权受法律保护。”该规定主要是从农业生产方面使农村土地承包经营权具体化。
第五，《农村土地承包法》。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》是对农村土地承包经营权作了详细具体的规定，其中涉及承包方的权利和义务、土地承包经营权的保护 以及土地承包经营权的流转 等相关问题。
从农村土地承包经营权的法律制度体系中，我们可以发现农村土地承包经营权是指个人、集体或者其他组织因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产和其他经营项目，在法律规定或合同约定的范围内对集体所有或国家所有由集体使用的土地进行占有、使用、收益和限制处分的权利。其法律特征如下：
第一，农村土地承包经营权是基于土地承包合同而形成的一种权利。农村土地承包经营权与农村土地制度改革以前的土地使用制度不同，它并非产生于国家授权的行政机关的行政指令，而是基于发包的农村集体经济组织和承包人之间依法签订的农村土地承包经营合同。《农村土地承包法》第二十一条明确规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”在合同中不仅规定了承包人的土地承包经营权的具体内容，而且规定了所应当承担的相应义务。
第二，农村土地承包经营权是一种派生的权利，即农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。农村土地承包经营权是农村集体经济组织代表全体农民行使土地所有权之处分权或国有土地使用权人行使处分权的结果，如果没有集体经济组织或国有土地使用权人的同意，则承包合同的协议难以形成，农村土地承包经营权更无从产生。
第三，农村土地承包经营权人在享有相应权利的同时必须履行一定义务。例如，农村土地承包经营权人不得违反法律和合同规定，对土地进行破坏性经营；维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法交纳农业税款、村集体提留和乡统筹款；依法承担农村义务工和劳动积累工等。
第四，农村土地承包经营权有一定存续期限。农村土地承包经营权的存续期限是指土地承包经营权在多长时间内是具有法律效力的。期限问题对于土地承包合同双方来说是十分重要的，若土地承包经营权承包期限过短，就会产生承包方对土地进行掠夺式的破坏性经营，不利于农村经济的稳定和持续性发展。此外，承包方长期投资的积极性和主动性都会受到不同程度的负面影响。鉴于此，有的学者主张实行土地承包经营权无期限制度。[4]我们认为，如果土地承包经营权期限实行无期限的制度，则作为土地所有者的农村集体经济组织的所有权或者国家所有而集体使用的使用权就会虚空化，而土地承包经营权也就成为一种不是土地所用权的土地所用权。根据现阶段土地利用的现状和世界上其他国家相关土地法律制度的规定，中共中央1984年（1）号文件规定土地承包期一般在十五年以上。果林承包期限在三十年以上，荒地垦殖、荒山造林及滩涂治理在45年至50年以上。我国《土地管理法》则以法律的形式使上述政策法律化，“农民集体所用的土地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产土地承包期限为30年。”[5] 《农村土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
第五，土地承包经营权包括四项权能，即占有权、使用权、收益权和限制处分权。对于前三项权能，学界争议不大，但对于土地承包经营权是否包括处分权能，却是或仁或智。有人认为，土地承包经营权人目前没有处分权，今后也不应包括该项权能。还有人认为，从农村土地使用制度的改革和发展来看，土地承包经营权应该包括处分权。我们基本同意后一种观点，我们主张在特地条件下土地承包经营权人可以享有部分处分权。随着社会主义市场经济的发展，对农业生产要素尤其是土地资源，实行市场配置以及规模经营的需求越来越迫切。而我国实行的是土地公有制，即社会主义全民所有和农村集体所有。这一所有制性质决定了土地所有权不能象西方国家土地私有制体系下的自由流转。我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》都明文规定，禁止任何形式非法转让土地所有权。在国家严格控制土地所有权和市场对土地资源迫切需求的长期博奕过程中，必然要有一种准所有权参与市场土地资源的配置。于是公权塑造私权的结果——土地承包经营权的产生，在这种意义上说，土地承包经营权人不仅具有自己使用和收益的权能，而且享有进行流转处分的权能。因此，我国在制定《农村土地承包法》时对土地承包经营权的流转处分进行了具体规定。综上所述，土地承包经营权人享有一定范围的土地承包经营权的处分权。
三、土地承包经营权的现状分析及发展预测
如前所述，土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体表现。因此，考查我国的土地承包经营权的现状，必须从我国现阶段的家庭联产承包责任制的现状谈起。
实践早已证明，家庭联产承包责任制这种农地利用制度的安排是十分成功的。一种制度的安排在一段时间内可能是有效率的，但这并不意味着该制度的安排是一劳永逸的。通常情况下，制度需要在经济发展过程中不断进行修补和完善，只有这样才能保持制度的边际效用不下降。据此，我们可以预言，家庭联产承包责任制不可能是我国农地制度变迁的最终归宿。随着农村市场经济的进一步发展，家庭联产承包责任制必然会被一种全新的、效率更高的制度安排所代替。当前阶段，我国家庭联产承包责任制呈现出多元化的变迁模式：（1）两田制。这种模式适合于农村土地资源相对富足的地区，它的基本做法是将土地分成两部分，一部分是按农村人口数量平分的“口粮田”，其设立的主要目的是保障农民的基本生存需求，具有保障职能；另一部分是“承包田”，其设立的目的是满足农村市场经济发展对土地资源规模经营的需求。在这种体制模式下，两类土地的土地承包经营权内容是不同的。基于“口粮田”的土地承包经营权包含了更多的纯受益内容，承包人负担轻，经营风险小，但收益较少；而基于“承包田”的土地承包经营权人除了享有占有、使用、收益和部分处分权能外，还承担相当的义务。这部分土地除了负担农业税外，还要分担集体的提留和租金，完成订购任务。（2）规模经营。这种承包经营方式主要是发生在农村市场经济发展比较充分，第三产业相对发达的地区。例如，在浙江温州的农村地区，由于个体私营经济十分发达，农民的收入支柱不再是农业，大批的农业劳动力转入非农业，农户之间出现了频繁转包现象。在这种体制模式下，承包人所享有的土地承包经营权的财产权部分（即对所承包土地的占有、使用、收益权能），在保留其土地承包经营权身份权和取得权利继受人相应补偿的条件下进行流转。（3）湄潭模式。这种模式以贵州湄潭县为主要代表。其主要内容是：第一，稳定土地承包关系，实行“增人不增田，减人不见田”。第二，延长土地承包期，从1994年起耕地承包期延长50年，非耕地延长60年。第三，农民有权转让、抵押、转包其土地承包经营权，有权以土地承包经营权入股，土地承包经营权在承包期内允许继承，但继承者限于农业人口。该模式比较好的解决了土地频繁调整对土地利用效率不高的问题，目前中央有关政策对这一模式均持支持态度。我们认为该模式虽然能够稳定土地利用关系，有利于在市场机制下有效配置资源，但是其缺陷显而易见。“增人不增田，减人不见田”原则无疑排除了土地承包经营权的身份权属性，新增农业人口在无法通过合法途径获得土地承包经营权的情况下，必然会选择非法的方式，从而不利于农村社会秩序的稳定。
尽管我国目前存在多种农村土地承包经营权的具体运作方式，各种模式之间可以相互借鉴但不能照抄照搬。对土地承包经营权的分析亦不能仅从抽象的理论出发，更为重要的是要结合各地的特殊情况，摸索适合本地区经济发展状况和土地利用现状的土地承包经营权的具体实现形式。土地承包经营权是一种财产性的权利，但我们也不能忽视其身份性权利的属性，即它是与农业人口的特殊身份紧密相连的。这客观上就要求立法机关在制定《物权法》和《农村土地承包经营权流转法》或其他相关法律、法规时，应当充分考虑我国土地利用的具体现状，从宏观上对土地承包经营权作原则性规定，但不宜对具体环节面面具到，即所谓“宜粗不宜细” 土地承包经营权法定化是一种意义重大的举措，但却不宜绝对化，那种企图用法律来规定一切（包括宏观和微观）的思路实质上是国家主义法律观和法典主义的立法思想结合在一起的。这种思想排除了其他模式土地利用制度的合法存在，企图利用统一化的土地利用法律规范来约束农民的土地权利。实际上，我国农村经济体制改革成功的关键不是基于国家的强制性制度供给，恰恰是需求诱致性制度的创新。基于以上理由，我国在宏观上进行原则性制度供给的同时，应当确保并鼓励自发性制度的创新。土地承包经营权既要体现其财产属性，又要体现其身份权属性，还应当注意在适用过程中，实现形式的灵活变通。
日耳曼的古典文献里有时称法官为“寻找法规的人”,认为法官的作用不在于寻找一种新的解决方法,而在于寻找符合他周围群众意愿的解决方法。[6]引用这一说法,对中国立法者而言, 应该“眼睛向下,从农村社会生活中发现规则并创造规则,而不是从法学概念出发,削足适履”[7]，应该坚持实事求是，一切从实际出发，来寻求符合农民大众意愿的解决方法。土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，家庭联产承包责任制的变迁必然会引起土承包经营权的变化。而法律不能总是在诱致性制度变迁之后而对其进行法律化和制度化。法律应当具有前瞻性，因此我国立法机关应当制定前瞻性的法律，及时有效的满足土地制度的需求,节约社会成本。
主要参考文献:
[1]《马克思恩格斯选集》第二卷，[M]．北京：人民出版社，1972年版，第109页。
[2] 李进之等：《美国财产法》[M]．北京：法律出版社，1999年版，第13页。
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[4] 王卫国：《中国土地权利研究》[M]。北京：中国政法大学出版社，1997年版，第147页。
[5] 蔡守秋：《环境资源法教程》[M]。武汉：武汉大学出版社，2000年版，第330页。
[6] [法]享利·莱维·布律尔.《法律社会学》[M]，许钧 译，上海:上海人民出版社,1987年版，第66页。
[7] 蔡华：《土地权利、法律程序和社会变迁》[J].战略与管理,2000(1)。
关于实施统计法和统计法实施细则的规定
铁道部
关于实施统计法和统计法实施细则的规定
1987年10月29日，铁道部
第一章 总 则
第1条 根据《中华人民共和国统计法》和《中华人民共和国统计法实施细则》，结合铁路情况制定本规定。
第2条 铁路统计是指运输、工业生产经营和铁路建设以及文教卫生等统计，主要内容包括：客货运输、机车车辆、运输设备、设备大修、工业、劳动工资、固定资产投资、建筑业、利用外资、勘察设计、能源消耗、物资、财务、文教卫生、地方铁路、安全和商业、多种经营等统计。
第3条 各级单位（包括合资、合作经营的单位）都必须依照《统计法》和《统计法实施细则》以及本规定提供统计资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报、不得伪造、篡改。
第4条 各单位要建立健全的统计信息管理系统，建立正常的统计工作秩序，建立统计工作责任制和考核奖罚制度，不断提高统计工作质量和工作效率。
各级统计机构和统计人员依法独立行使下列职权：
一、统计调查权——调查、搜集有关资料，召开有关调查会议，检查与统计资料有关的原始记录和凭证。被调查单位和有关人员必须提供真实的资料和情况，不得拒绝，不得虚报、瞒报。
二、统计报告权——将统计调查所得资料和情况加以整理、分析，向上级领导机关和有关部门提出统计报告。任何单位和个人不得阻挠和扣压统计报告，不得篡改统计资料。
三、统计监督权——根据《统计法》、统计规章制度、统计调查和统计分析，对铁路运输生产建设发展情况进行统计监督，检查铁路各单位执行国家政策、国家计划以及经济承包责任制的情况，考核企业的经济效益、社会效益和工作成绩，检查和揭露存在的问题，检查虚报、瞒报统计
资料的行为，提出改进工作的建议。有关部门对统计机构、统计人员揭露的问题和提出的建议应当及时处理，作出答复。
第5条 各级单位要根据上级机关和本地区统计部门的统计任务以及本单位的需要，加强对统计工作的领导和监督：
一、领导要支持统计机构、统计人员和其他有关人员执行《统计法》和统计制度，准确、及时地完成各项统计工作任务，加快统计工作现代化建设的步伐；
二、吸收和组织统计人员参与讨论有关政策、计划和研究生产经营活动的会议，发挥统计的服务和监督作用；
三、配备符合规定条件的人员担负统计工作，不断提高统计干部队伍的素质。
第6条 各级统计机构是贯彻并监督执行统计法规的机关，负责检查《统计法》及统计规章制度的执行，维护统计机构和统计人员的合法职权，同违反统计法规的行为作斗争。
第二章 统计制度、统计调查和统计资料的管理
第7条 全路性的统计规章由铁道部统一制定。铁路局、工程局及总公司等部属单位可制定补充规定，但不得违反铁道部统一规定的统计口径及计算方法。
第8条 统计调查报表的制度和颁发，由统计部门统一管理。
一、铁道部各部门向全路制发新的统计报表及一次性调查，要送计统局审查后报部长批准，未经审批的调查报表，各单位可拒绝填报。如向路外制发调查报表，必须报国家统计局审批。
二、制定统计调查报表要体现必要性、可行性、科学性，在现行报表中能取得的资料不得重复调查，能通过抽样调查、重点调查和一次性调查解决的，不得搞全面的和经常性的统计，各业务部门制发的统计调查不得与统计部门的调查相重复、矛盾。
第9条 健全统计资料的审核制度，保障统计资料的准确性、及时性。
各单位提供的统计报表和统计资料，应由本单位领导人或统计负责人审核、签署或盖章后按规定上报。有关财务统计资料，由财务会计机构或会计人员负责提供，并经财务负责人审核盖章。
各单位领导人对统计机构和统计人员依照《统计法》和统计规章制度提供的统计资料，不得修改。如认为统计资料不实，应责成统计机构或统计人员和有关人员核实，确有错误时应予订正。速报有错，在当旬、当月内订正。定期月、季和年报有错，分别在规定上报日期后三天内订正。
第10条 各级领导机关制定政策、计划，检查政策、计划执行情况，考核企业的经济效益、社会效益和工作成绩、企业升级，进行奖励和惩罚以及对外经济报道等，需用统计资料时，必须以统计部门的统计资料为准。
第11条 各单位必须贯彻执行铁道部制定的统计资料保密及公开发表统计资料的规定。基本统计数字由统计部门统一管理，电子计算部门储存的统计资料未经统计部门审核同意，不得自行提供。
第12条 各单位要建立、健全统计资料档案管理制度（对统计报表原始记录计算机磁盘资料等要按有关规定，妥善保管，方便调用）。
第三章 统计机构和统计人员
第13条 各单位要参照国家和铁道部有关规定加强统计机构，充实统计力量。各单位应按照生产建设发展和统计工作任务增长的需要，设置与工作量相适应的统计机构或专兼职统计人员。
第14条 各级统计机构的领导为统计负责人。不设统计机构的单位，主管统计工作的单位领导为统计负责人。统计负责人对本单位贯彻执行统计法规和按上级规定上报统计报表的准确性、及时性负责。
第15条 铁道部统计机构的主要职责：
一、根据国家统计法规和统计工作的部署并结合铁路运输生产建设、经营管理的需要，制定铁路部门统计工作补充法规及规章制度，制定全路统计工作现代化规划，加快统计应用电子计算机的步伐，组织指导综合协调全路统计工作，完成国家统计调查任务，检查监督统计法规的实施；
二、按照编制计划，制定决策和加强宏观控制的需要，完善统计指标体系、统计核算制度，制定全路统一的基本统计报表和统计标准，审查各业务部门的统计调查报表；
三、根据国家制定政策、计划的要求和铁路运输生产经营管理的需要，搜集、整理、提供全路性的基本统计资料，进行统计分析、统计预测和统计监督；
四、检查、审定、管理、公布、出版全路性的基本统计资料；
五、组织指导全路统计科学研究，统计专业职务评审，统计干部培训和统计书刊出版工作；
六、组织全路性的统计工作经验交流。
第16条 铁路局、工程局、设计院、部属工厂和公司、铁路分局、工程处等统计机构的主要职责：
一、贯彻执行全路统计规章制度和统计标准，补充制定本单位的统计制度和检查、监督统计法规的实施；
二、组织、指导、综合、协调本单位及各职能部门的统计工作，共同完成上级和地方政府的统计调查任务；
三、加快统计工作现代化步伐，加强统计基础工作建设，健全原始记录、统计台帐以及统计工作责任制，做好统计人员的培训和考核奖惩工作；
四、根据上级和本单位制定政策、编制计划和经营管理的需要，搜集、整理、提供基本统计资料，并对运输生产建设、经济承包方案和经营管理情况进行统计分析、统计预测和统计监督；
五、审查、管理本单位各职能机构制发的统计调查表和基本统计资料。
第17条 基层单位统计机构或统计负责人的主要职责：
一、贯彻执行统计法规、统计规章制度和统计标准，及时准确地完成上级规定的统计报表和统计调查任务，贯彻、监督统计法规的实施；
二、加强统计基础工作建设，建立健全统计人员岗位责任制和培训、考核、奖罚制度，按上级规定对原始记录填写、保管、统计计算、数据传输、报表编制及上报，统计资料积累做到规范化、标准化；
三、建立统计分析制度，根据经济承包和运输生产经营管理的需要，提供统计资料和统计分析报告；
四、对本单位的全面统计工作（包括对原始记录人员）进行协调和指导。
第18条 专职统计人员，要配备有专业职务的统计干部。对不具备条件的应组织培训，经培训考核不及格者，应调离统计岗位。新增统计人员应在本科、大中专毕业生中选调，或从具有高中文化程度的人员中考选培训，择优任用。要保持统计人员的相对稳定。
第19条 各单位应根据工作需要，设置统计专业职务岗位，统计人员专业职务的评审、聘任按铁道部规定办理。
第四章 统计监察工作
第20条 各单位要贯彻加强经济监督的精神，建立健全统计监察工作机制，保障统计法规的执行和统计数字的准确可靠。要根据工作需要，在不突破编制的原则下，充实和加强统计监察机构和力量。统计监察的职责是：
一、深入基层检查统计法规和统计规章制度、统计口径的执行情况，检查各类统计报表和原始记录的填报情况，揭发或查处违反统计法规的行为，维护统计数字的准确性；
二、指导基层单位加强统计基础工作，总结和推广先进经验；
三、在统计质量检查中，对运输生产及经营情况进行分析，反映问题，提出建议。
统计监察有权听取被检查单位领导和有关人员关于统计工作情况的介绍；有权填发“统计监察记录”，对检查出的问题要求纠正；有权提出表扬奖励的建议，对违反统计法规的行为提出处罚意见；有权越级报告。被检查单位的领导人及有关责任人员要据实答复，拒绝答复的以拒报论处。各单位要支持统计监察工作，给予统计监察提供必要的工作条件，对统计监察的正常活动不得阻挠、压制，严禁打击报复。
第21条 统计监察要配备敢于坚持原则，具有较高的政策、理论水平，熟悉本专业的规章制度，有丰富的实践经验和独立的组织工作能力的助理统计师以上干部担任。
第22条 统计监察要持证工作。局级单位的统计监察由铁道部发给统计监察证。分局、工程处的统计监察由局一级单位发给统计监察证。
第五章 奖励与惩罚
第23条 奖励。对有下列表现之一的统计人员或集体应给予奖励：
一、在改革和完善统计制度，统计法规方面有重要贡献的；
二、在完成规定的统计调查任务，保障统计数字的准确性、及时性有显著成绩的；
三、在实行统计现代化管理和运用、推广现代化信息技术方面有显著效果的；
四、在开展统计调查分析过程中，对增产节约、增收节支、挖潜提效方面有成效的；
五、在改进和加强人员教育培训，进行统计科学研究，提高统计科学水平方面作出重要贡献的；
六、坚持实事求是，依法办事，坚持统计规章制度，敢于同违反统计法规行为作斗争表现突出的。
第24条 惩罚。对有下列行为之一，情节较重，但尚未构成犯罪的，应当分别情况由主管机关对有关领导人或直接责任者给予行政处分或经济处罚。撤销荣誉：
一、虚报、瞒报统计资料的；
二、伪造篡改统计资料的；
三、拒报或屡次迟报统计资料的；
四、侵犯统计机构、统计人员行使《统计法》和《统计法实施细则》规定职权的；
五、违反《统计法》和本细则规定，未经批准自行编制发布统计调查报表的；
六、违反保密规定，擅自公布秘密统计资料的。
当事人或单位对受处罚不服时，可向上级机关申诉。
第25条 对违反《统计法》构成犯罪的人员，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第26条 本规定由铁道部计划统计局负责解释。
第27条 本规定自发布之日起实行。
