铁路春节旅客运输组织工作办法
铁道部
铁路春节旅客运输组织工作办法
1994年10月1日，铁道部
第一章 总 则
第一条 铁路春节旅客运输（简称春运）是全国交通系统春运的重要组成部分。春运主要是民工、学生、探亲客流，时间性强、流量大、流向集中且极不均衡。为使全路春运工作纳入制度化、规范化轨道，安全优质地完成各项任务，特制定本办法。
第二条 春运期限规定为60天。其中，节前20天，节后40天。
第三条 春运工作是全路第一季度的中心任务，各铁路局（集团公司，下同）、铁路分局（总分司，下同）、站、段主要领导要全力以赴抓春运，认真贯彻落实“人民铁路为人民”的服务宗旨，加强各部门的联系，确保安全正点，搞好路风、站车服务和治安秩序。
第四条 春运期间按照“以客为主，客货兼顾”的原则，统筹安排机车、车辆和客运能力，充分挖掘既有设备潜力，增加人员、设备投入，做好人员培训，圆满地完成运输任务。
第五条 各局、分局应成立春运领导小组，分别由局长、分局长任组长，主管运输副局长、副分局长任副组长，组员由客运、运输、机务、车辆、工务、电务、公安、财务、劳资、安监、宣传、生活、环卫、办公室等部门的负责同志组成，下设春运办公室，贯彻落实领导的决策，及时掌握和沟通信息，处理春运工作中的重要事宜，逐级上报春运工作情况。春运期间，春运办公室实行昼夜值班制度。由各级干部组成的春运工作组，及时下基层帮助、检查春运工作。
第六条 主动及时地向各级人民政府汇报铁路春运情况，依靠当地政府和驻军、武警部队做好春运工作。客流高峰期间，请当地政府协调其他交通部门增开车、船、航班次，实行铁路与公路、水运、航空分流，减轻铁路压力。
第二章 运 输 组 织
第七条 积极挖潜扩能提效。要扩大列车编组，图定客车按规定满轴运行，该加挂回转车的必须加挂。客运量大的始发站或中转站要备车底，客流积压时，及时加开图外临客。
第八条 坚持“以能定量”、“先中转后始发”、“始发站兼顾中间站，、“大站兼顾小站”的运输组织原则，中间站做到组织旅客按车厢号上车，组织旅客均衡输送。
第九条 严格执行旅客计划运输有关规定。各车站要按计划发售车票，三等及其以上车站要做到凭条售票。各车站、列车要密切配合，坚持验票进站、上车，防止列车严重超员。列车严重超员时，列车长必须及时发报，并注明超售客票的车站。对造成列车严重超员的站、车，要通报批评，对酿成严重后果的，要追究其单位领导责任。
第十条 严格控制列车超员率。
1．全列卧铺列车和全程对号的优质优价列车均不准超员；
2．全程对号的非优质优价列车在始发站每车厢准增加10个无座号；
3．其他特快列车始发不准超员，途中准超员20％；
4．直快列车始发不准超员，途中准超员30％；
5．直通客车始发准超员20％，途中准超员50％；
6．管内列车由各局自行规定；
7．春运直通临时快车始发准超员20％，途中准超员50％，开行直达临时快车，每车厢不准超过180人；
8．棚代客车始发每车厢不准超过120人，途中不准超过150人，开行棚代客直达临时快车时，每车厢不准超过150人。
9．在客流高峰期需超出上述超员范围时，直通列车必须经铁道部批准，管内列车必须经铁路局批准，并以调度命令下达。
第十一条 认真做好学生运输。全路43个较大车站要组织到校售票，托运行李包裹；部分大站要办理学生往返车票，保证学生按时返校，取得经验后逐步扩大范围。三等及其以上客流量较大的车站要增设流动售票点，增加学生售票窗口，对学生购票、托运、候车、上车实行“四优先”。
第十二条 安排好民工运输。民工运输要纳入运输计划。要请地方政府加强民工外出管理，组织有序流动，协助铁路掌握民工的流量、流向，合理安排运输能力。对乘车有计划的民工团体，铁路要优先安排运送。民工客流量大、方向集中的地区，可组织开行民工直达临时快车，发售客票不得超过本次列车终到站。
第十三条 加强调度指挥。
1．各级客运调度要认真掌握客流变化，及时组织开行临客，做到“有流开车，无流停运”。
（1）跨三局及其以上的临客和直达临客的开行日期，一律由铁道部客调命令公布。跨两局临客的开行日期由两局商定后报铁道部，以铁道部客调命令下达。
（2）春运临客，图内的直通临客的开行应提早5～7天向铁道部客调请令，图外的应提早3天。
（3）春运临客运行图前后，如因客流大量积压确需提早或延长开行日期的直通临客，须报铁道部审批后，由铁道部客调下达命令执行，直通临客仍按春运时刻运行。
（4）加开图外直通临客由铁道部客调组织有关局定点并下达命令。开行临客所影响的货物列车由调度日班计划定点，按正点统计，分界口货物列车停运事宜由铁道部行车调度命令布置，提前或延期开行的直通临客与施工有抵触时各局要尽早做出妥善安排。
2．春运期间，车底套用及临客车底交路较紧，各级调度要严格按列车等级组织会让，车底回送应按客车掌握运行，提高列车正点运行水平。
3．春节假日期间客车停运较多，要及时加开货车，抢运货物，具体车次、时刻由调度日班计划确定。
4．各级调度要经济合理地使用机车，协调掌握好跨局机车运用，确保机车供应。
第三章 站 车 管 理
第十四条 客流量较大的车站，应根据实际情况增设售票窗口，延长售票时间，配备一定数量的人员配合公安维护售票秩序。
第十五条 加强旅客乘降组织工作。
1．民工、学生客流大的车站要设专门候车区域，实行集中候车，上车时由客运员引导组织有序进站。
2．要组织机关干部协助车站加强站内巡视，在候车室、天桥、地道、站台等主要部位设岗，防止旅客拥挤、抓车、钻车、跳车和横越线路，协助公安、武警严守各进出站口和通道，阻止无票旅客和闲杂人员进站、上车，保持站内秩序良好。
第十六条 客流较大的车站要抓重点，巧安排，合理分流，定岗定位，可采取凭票候车、分区截留、横向切块、纵向成行、提前预剪、专人带队、进站分批、乘降有序的组织方法。对军人、老弱病残旅客购票、候车、进站、上车实行“四优先”。
第十七条 加强饮食供应工作，饮食以大众快餐为主，送饭下车厢，组织棚车专列跨局运送民工时，应预先指定供饭、供水车站，安排充足的停车时间。春运期间要加强客车给水工作，较大车站要在站台设置开水桶并组织送开水活动，所需供水费用列入年度计划加以保证。
第四章 临客运行组织
第十八条 各局于春运前4个月，认真组织调查春运客流，预测流量、流向，分析客流变化情况并于春运前3个月将春运客运量预测和直通临客开行方案报铁道部。
第十九条 根据客流需要与线路通过能力情况，确定春运临客开行方案。直通临客和影响能力的管内临客开行方案由铁道部确定，其他管内临客开行方案由各局确定。
第二十条 春运前一个半至两个月，铁道部组织有关局、分局编制春运临客列车运行图，落实部定直通临客运行方案。在铺画临客运行线时，基本图图定客车运行时刻原则上不得变动；严格遵守列车运行图规定的各项技术标准，尽力提高临客速度。各局于春运前15天将临客时刻表（一式五份）报部。
春运期间，因客流变化和加开临客需要增印的各种票据，各局客运部门应于春运前40天，部署有关站及时向印票厂提报客票请领单，印票厂应于收到请领单后20天内印好发出，确保春运的客票供应。
第二十一条 开行直通临客时，各局间分界自停运货物列车原则上单线区段按1比1停运、双线区段按1比1（或1比2）停运，局间分界口停运货车对数由铁道部确定。
第二十二条 线路区间通过能力紧张的区段，由于开行临客，线路大、中修施工暂停。确因线路病害危及行车安全或由于基建技改工程工期需要，不能停止施工时，由铁道部酌情安排。
第二十三条 直通临时快车编组，应比照图定直快列车编组辆数办理。棚代客列车编组，跨局运行的应不超过40辆，管内运行的由各局确定。
第二十四条 临客开行时，必须按规定派运转车长值乘，运转车长值乘交路原则上根据相应区段的临客机车交路予以安排。有关局要安排好临客运转车长的食宿和接送事宜。
第二十五条 在外段停留6ｈ以上的客车底，原则上都可以套用短途客车，套用局应按本局春运期间的标准支付外局乘务人员的加班工资，并妥善安排乘务人员的食宿。增开、延长旅客列车和支援外局的人员所需工资按铁道部有关规定执行。
第五章 机 车 运 用
第二十六条 春运期间增开临客，应尽量使用客运或停运货车的内、电机车担当，并贯彻先跨局客车后管内客车的机车担当原则，在春运临客运行图中加以安排；严格掌握机车乘务员一次连续工作时间标准，采取相应措施防止图上和实际执行中出现“超劳”。
第二十七条 各局应在春运开始前组织力量，对运用机车进行技术状态检查，针对存在问题，安排计划，认真整修，确保投入春运的机车质量良好。
第二十八条 担当临客牵引任务的机车必须符合下列条件：
1．机车各部位应符合出段牵引列车的有关规定；
2．机车“三项设备”故障，在本外段不得出段牵引列车，运行中“三项设备”临时发生故障，应立即设法通知列车调度员，请示运行指示，并在运行中加强了望，注意认真确认信号。
第二十九条 使用货运机车担当临客牵引任务，原则上按货运机车交路接运，并应提前确定临客区间运行时分等技术标准。
第三十条 增开图外直通临客时，原则上按货运机车交路接运，在日班计划中布置。
第三十一条 担当临客牵引任务的机车，要严格执行干部添乘制度。
第三十二条 春运临客的牵引定数按现行运行图有关规定办理。各局要妥善安排好新增临客驻班机车乘务员的食宿，对跨局的机车交路应优先解决，有关局要明确换班乘务员便乘客车的卧铺安排，以保证机车乘务员的休息。各局要为跨局机车的整备提供必要的条件。
第六章 车 辆 运 用
第三十三条 压缩检修车，增加运用车。对进行厂、段修竣的客车，要做好回送的组织工作，及时派人接车投入运用。春运期间厂、段要多修不常用车，少修运用车，尽量压缩检修残车，抢修临修车。
第三十四条 车辆段应在春运开始前，做好常用配件及易损配件的储备工作，保证春运客车整备的需要。
第三十五条 对临客车底要提前编组整备，并符合列车出库质量标准，由车辆段逐辆进行验收。
第三十六条 为掌握临客运行情况，车辆段应派干部添乘，发现不安全因素及时处理，消除隐患。
第三十七条 棚代客车的使用，要规范化管理。
1．临客车底使用有“人”字标记的木（竹）地板的棚车，定检不得过期。加强对棚车特别是对走行部的检修。每组车底应设有临时发电机组，贯通车列的电力配线，及临时照明设备和配电装置。车底两端的车辆应有紧急制动阀和风表。每车应安装标准型的临时厕所；两个固定的乘务
员座椅；车门、车窗及车门止挡、护栏作用良好；车门上涂打定员标记；配齐车梯。
2．棚代客车要提前编组、整修，派专人看管。棚代客车底使用前，各局要组织卫生防疫等部门进行严格清洗和消毒，使用期间坚持一次一清扫，一次一消毒，建立责任制。
第三十八条 凡因列车超员，造成车辆弹簧压死或走行部零件与车体发生顶抗、磨碰以及车钩钩差过限等危及行车安全时，列车长要会同车站及时采取疏散措施，消除后方准继续运行，以保证行车安全。
第七章 安 全 管 理
第三十九条 加强安全宣传教育。安全是春运工作的基础和前提，各级领导必须牢牢树立“安全第一”的思想。
1．各局、分局、站段分别召开春运专门会议，传达上级对春运安全的要求，并结合本单位的具体情况，认真贯彻落实。
2．充分利用报纸、电台、电视以及其他各种方式宣传春运安全。
3．春运前和春运期间，业余职工教育和各种会议要增加春运安全的内容。
4．搞好站车宣传教育。车站候车室、售票厅、行包房和列车车厢要有醒目的宣传标语、宣传画，并定时向旅客广播宣传，特别是列车乘务员要与旅客进行面对面宣传。
第四十条 安全检查组织。
组成各级春运综合检查组和各业务部门的专业检查组，采取“包片、包线、包点”等方式，深入春运第一线检查、督促，并带领广大职工完成春运任务，保证春运安全。
第四十一条 列车安全检查。
1，对“两炉、一灶、一电”及防火设施进行检查，并加强“用、管、修”工作，保证性能良好，正常使用。加强列车乘务人员的操作技能培训、考试等的检查，促进“两纪一化”的落实。
2．加强对列车乘务人员熟知“危险品”种类等知识的教育，把好车门关，力争把“危险品”堵在车下。对可疑人员，要会同有关部门进行开包检查。建立、健全查堵“危险品”责任制与奖惩制。
3．列车上要健全防火组织，强化防火设施检查，有应急处理办法和人人熟知的防火预案与措施，并进行训练与考核；加强对吸烟管理，使“不吸烟车厢”落在实处。
4．客车上的轴温报警器要性能良好，性能不良的不准出库，严禁途中关机，值乘中乘务员要有巡回检查、登记制度，乘检与站检严格按标准化检查列车，防止燃、切轴。
5．列车乘务人员必须熟知和会用紧急制动阀、轴温报警器、手制动机、风表、灭火器、配电盘，遇有问题及时处理。
6．强化对行李车、邮政车的安全检查，防止超载、偏载、堆放不牢、倒坍、堵塞中间通道，禁止有闲杂人员及火种隐患，对押运人员严格管理，对可疑行包要会同有关人员开包检查。
第四十二条 车站安全检查。
1．检查车站春运安全的准备，对有关安全设施要进行全面检查，如进出站口、天桥、地道、护栏、围墙、消防、防火设施等。
2．检查春运客流调查与组织工作准备、客流疏导方案、客票的预售与出售、旅客的候车、上下车、进出站等情况的安全措施是否健全、落实。
3．对附近生产或使用“危险品”的工厂、矿山、煤矿、采石场等进行走访、宣传，对他们的出售管理、防止流失等安全问题签订包保合同。客流较大的车站必须装备对危险品的检测设施，各站要有足够的人力对所有进站旅客携带或托运的行包进行开包检查，对车站两端与检票口以外的一切进出站口派人把守检查。
4．车站消防设施要齐全、良好，各部门、各区域要制定和落实防火安全责任制。
5．对各站行李、邮政、送货牵引车及拖车的管理要加强，要有具体的速度要求和几个单位的执行协议，共同执行，对站内平交道口的安全规定必须健全、落实。
第四十三条 设备安全检查。对机车、车辆、牵引、供电、给水、线路、道岔、通信、桥隧、道口等设备进行全面检查，及时消除隐患，确保设备质量良好。
第八章 治 安 保 卫
第四十四条 严厉打击刑事犯罪活动。打击的重点是，站车抢劫、拆盗路材、盗窃运输物资和严重暴力等犯罪活动。对发生的大、要案件，要由领导指挥，迅速破案，依法从重从快予以惩处。春运前，要根据刑事犯罪规律特点，适时组织不同形式的专项打击、专项治理行动。
第四十五条 严格治安管理。以各级铁路公安机关为主，客运等部门配合，大力整顿站车治安秩序。封闭不必要的进出站口。对必须保留的进出站通道，要严格管理，严禁无关人员出入。认真清理闲杂人员，取缔无证摊贩，严禁围车、随车叫卖。认真维护售票秩序，严厉打击票贩子。
对开行的临客特别是棚代客车要组织相应数量的警力上车值乘。对治安复杂区段要与地方政府配合，及时增加警力进行整顿治理。配合客运部门维护旅客高峰时的乘降秩序，防止发生治安灾害事故。要制定处置紧急治安事件的预案，并组织干部、职工进行演练。
第四十六条 严密治安防范。加强保安队伍建设，充分发挥保安人员在巡逻、守护、维护治安秩序中的作用。在车站、列车和铁路沿线，要发动和依靠群众广泛开展各种形式的治安联防。
第四十七条 做好内部安全保卫工作。春运前，各铁路公安局、处要会同有关部门，普遍开展防火灾、防爆炸、防破坏、防盗窃、防事故为主要内容的安全大检查。发现设备、管理上的隐患，要督促指导有关部门整改。对行车要害部位，要进行检查布置，严格制度，明确责任。严格铁路内部单位爆炸、放射、剧毒等危险品的管理制度，防止丢失、被盗事故的发生。
第九章 附 则
第四十八条 各局应根据本办法制定实施条例。
第四十九条 本办法自1995年春运起施行。
第五十条 本办法由铁道部运输局负责解释。
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会 国家能源局
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
发改能源[2011]3041号
有关省（区、市）及新疆生产建设兵团发展改革委、经贸（信）委、煤炭行业管理部门、煤矿瓦斯防治（集中整治）领导小组，有关中央企业：
为加快煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，保障煤矿安全生产，增加清洁能源供应，促进节能减排，保护生态环境，国家发展和改革委员会、国家能源局组织编制了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》。现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会
二〇一一年十一月二十六日
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划
国家发展和改革委员会
国家能源局
二○一一年十二月
前言
煤层气（煤矿瓦斯）是优质清洁能源。我国埋深2000 米以浅煤
层气地质资源量约36.81 万亿立方米，居世界第三位。国家高度重视
煤层气开发利用和煤矿瓦斯防治工作，“十一五”期间煤层气开发初
步实现商业化、规模化，煤矿瓦斯防治工作取得显著成效。
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲
要》，国家发展和改革委员会、国家能源局组织有关单位在充分调研、
广泛吸取各方面意见和建议的基础上，编制了《煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用“十二五”规划》（以下简称《规划》）。
《规划》分析了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用现状和面临的形势，
提出了未来五年我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的指导思想、基本
原则、发展目标、重点任务和保障措施。
《规划》提出，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，
深入贯彻落实科学发展观，坚持市场引导，强化政策扶持，加大科技
攻关，统筹布局，合理开发，加快沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘煤层
气产业化基地建设，推进重点矿区煤矿瓦斯规模化抽采利用，保障煤
矿安全生产，增加清洁能源供应，保护生态环境。
《规划》是指导我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用、引导社会资
源配置、决策重大项目、安排政府投资的重要依据。
第一章发展现状
一、“十一五”期间的主要成就
“十一五”期间，国家制定了一系列政策措施，强力推进煤层气
（煤矿瓦斯）开发利用，煤层气地面开发实现历史性突破，煤矿瓦斯
抽采利用规模逐年快速增长，煤矿瓦斯防治能力明显提高，奠定了进
一步加快发展的基础。
（一）煤层气实现规模化开发利用
国家启动沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两个产业化基地建设，实
施煤层气开发利用高技术产业化示范工程，建成端氏—博爱、端氏—
沁水等煤层气长输管线，初步实现规模化、商业化开发，形成了煤层
气勘探、开发、生产、输送、销售、利用等一体化产业格局。重点煤
层气企业加快发展，对外合作取得新进展，潘庄、枣园项目进入开发
阶段，柳林、寿阳等项目获得探明储量。“十一五”期间，煤层气开
发从零起步，施工煤层气井5400 余口，形成产能31 亿立方米。2010
年，煤层气产量15 亿立方米，商品量12 亿立方米。新增煤层气探明
地质储量1980 亿立方米，是“十五”时期的2.6 倍。
（二）煤矿瓦斯抽采利用取得重大进展
国家强力推进煤矿瓦斯“先抽后采、抽采达标”，加强瓦斯综合
利用，安排中央预算内资金支持煤矿瓦斯治理示范矿井和抽采利用规
模化矿区建设，煤矿瓦斯抽采利用量逐年大幅度上升。2010 年，煤
矿瓦斯抽采量75 亿立方米、利用量23 亿立方米，分别比2005 年增
长226%、283%。山西、贵州、安徽等省瓦斯抽采量超过5 亿立方米，
晋城、阳泉、淮南等10 个煤矿企业瓦斯抽采量超过1 亿立方米。
（三）煤矿瓦斯防治形势稳步好转
国家加快调整煤炭工业结构，淘汰煤矿落后产能，将煤层气（煤
矿瓦斯）抽采利用作为防治煤矿瓦斯事故的治本之策。加大安全投入，
安排中央预算内投资150 亿元，带动地方和企业投资1000 亿元以上。
加强基础管理工作，组织专家“会诊”，编制瓦斯地质图。落实企业
主体责任，开展瓦斯专项整治，强化监管监察。煤矿瓦斯防治形势持
续稳步好转，瓦斯事故和死亡人数逐年大幅度下降。2010 年与2005
年相比，煤矿瓦斯事故起数、死亡人数分别下降65%、71.3%，10 人
以上瓦斯事故、死亡人数分别下降73.1%、83.5%。
（四）煤层气开发利用技术水平进一步提高
实施大型油气田及煤层气开发国家科技重大专项，攻克了多分支
水平井钻完井等6 项重大核心技术和井下水平定向钻孔钻进等47 项
专有技术。组建了煤矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用
国家工程研究中心。完成国家科技支撑计划“煤矿瓦斯、火灾与顶板
重大灾害防治关键技术研究”，“973”计划“预防煤矿瓦斯动力灾害
防治关键技术研究”等项目，实施10 项瓦斯治理技术示范工程和8
项技术与装备研发，获得了煤与瓦斯突出机理的新认识，取得了低透
气性煤层群无煤柱煤与瓦斯共采关键技术等一批重大成果。
（五）煤层气开发利用政策框架初步形成
国务院办公厅印发了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的
若干意见》（国办发〔2006〕47 号），有关部门出台了煤炭生产安全
费用提取、煤层气抽采利用企业税费减免、财政补贴、瓦斯发电上网
及加价、人才培养等扶持政策，初步形成了煤层气（煤矿瓦斯）开发
利用政策框架。国有重点煤矿企业累计提取煤炭生产安全费用1500
亿元。企业开发利用煤层气（煤矿瓦斯），中央财政每立方米补贴0.2
元，2007 年以来累计补贴7.2 亿元。新增3 家企业煤层气对外合作
专营权。初步建立了煤层气（煤矿瓦斯）勘探、开发、安全等标准体
系，发布了低浓度瓦斯输送和利用等行业标准。
（六）煤层气开发利用节能减排效益开始显现
煤层气（煤矿瓦斯）利用范围不断拓展，广泛应用于城市民用、
汽车燃料、工业燃料、瓦斯发电等领域，煤矿瓦斯用户超过189 万户，
煤层气燃料汽车6000 余辆，瓦斯发电装机容量超过75 万千瓦，实施
煤矿瓦斯回收利用CDM 项目60 余项。低浓度瓦斯发电开始推广，风
排瓦斯利用示范项目已经启动。“十一五”期间，累计利用煤层气（煤
矿瓦斯）95 亿立方米，相当于节约标准煤1150 万吨，减排二氧化碳
14250 万吨。
（七）煤矿瓦斯防治组织领导体系逐步完善
成立了12 个部门和单位组成的煤矿瓦斯防治部际协调领导小
组，26 个产煤省（区、市）相应成立领导小组，形成了部门协调、
上下联动、齐抓共管、综合防治的工作体系，研究解决了一批煤矿瓦
斯防治和煤层气开发利用方面的重大问题。实行目标管理，对各产煤
省（区、市）及重点煤层气企业下达年度瓦斯抽采利用和煤层气地面
开发利用目标，实施季度考核通报。每年召开全国煤矿瓦斯防治现场
会或电视电话会议，推广先进经验，提升防治理念，安排部署工作。
举办了10 期培训班，45 户安全重点监控煤矿企业、78 个重点产煤市
以及部门负责人近1000 人参加培训，近6000 人到矿区学习交流。积
极协调解决矿业权重叠问题，核减5~10 年内影响煤炭开采的煤层气
矿业权面积1.1 万平方公里，协调煤炭企业与煤层气企业合作开发矿
业权面积0.8 万平方公里。
二、存在的主要问题
（一）勘探投入不足
煤层气勘探风险大、投入高、回收期长。国家用于煤层气基础勘
探资金少，规定的最低勘探投入标准低，探矿权人投资积极性不高，
社会资金参与煤层气勘探存在障碍，融资渠道不畅，勘查程度低。目
前，煤层气探明地质储量2734 亿立方米，仅为预测资源总量的0.74%，
难以满足大规模产能建设需要。
（二）抽采条件复杂
我国煤层气赋存条件区域性差异大，多数地区呈低压力、低渗透、
低饱和特点，除沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘外，其他地区目前实现
规模化、产业化开发难度大。高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井多，随着开
采深度加大，地应力和瓦斯压力进一步增加，井下抽采难度增大。
（三）利用率低
部分煤层气项目管道建设等配套工程滞后，下游市场不完善，地
面抽采的煤层气不能全部利用。煤矿瓦斯抽采项目规模小、浓度变化
大、利用设施不健全，大量煤矿瓦斯未有效利用，2010 年利用率仅
为30.7%。
（四）关键技术有待突破
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用基础研究薄弱。现有煤层气勘探开
发技术不能适应复杂地质条件，钻井、压裂等技术装备水平较低，低
阶煤和高应力区煤层气开发等关键技术有待研发。煤与瓦斯突出机理
仍未完全掌握，深部低透气性煤层瓦斯抽采关键技术装备水平亟待提
升。
（五）扶持政策需要进一步落实和完善
瓦斯发电机组规模小、布局分散，致使部分地区瓦斯发电上网难，
加价扶持政策落实不到位。煤层气法律法规和标准规范尚不健全。煤
层气（煤矿瓦斯）开发利用经济效益差，现有补贴标准偏低。高瓦斯
和煤与瓦斯突出矿井开采成本高、安全投入大，需要国家在税费等方
面出台扶持政策。
（六）协调开发机制尚不健全
煤层气和煤炭是同一储层的共生矿产资源。长期以来，两种资源
矿业权分别设置，一些地区存在矿业权交叉重叠问题，有关部门采取
了清理措施，推动合作开发，但煤层气和煤炭协调开发机制尚未全面
形成，既不利于煤层气规模化开发，也给煤矿安全生产带来隐患。
第二章发展环境
一、能源需求持续增长
“十二五”时期，我国经济继续保持平稳较快发展，工业化和城
镇化进程继续加快，能源需求将持续增长。受资源赋存条件制约，石
油天然气供需矛盾突出，对外依存度逐年攀升。煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用可有效增加国内能源供应，具有广阔的发展前景。
二、能源结构调整加快
“十二五”时期，国家加快转变经济发展方式，推动能源生产和
利用方式变革，着力构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体
系，需要进一步加大能源结构调整力度。大力推进煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用，有利于优化能源结构，提高能源利用效率。
三、安全要求越来越高
以人为本、关爱生命、构建和谐社会，要求加快安全高效煤矿建
设，不断提高煤矿安全生产水平，煤矿瓦斯防治任务更加艰巨。加快
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用，强力推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达
标，有利于从根本上预防和避免煤矿瓦斯事故。
四、资源节约力度加大
“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值能源消耗降低16%，
对节能提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）是优质化石能源，有利
于分布式能源系统推广应用，提高能源利用效率。随着技术不断进步，
抽采利用率提高，可大量节约资源，提高综合利用水平。
五、环境保护约束增强
“十二五”时期，国家确定单位国内生产总值二氧化碳排放降低
17%，对控制温室气体排放提出了更高要求。煤层气（煤矿瓦斯）的
温室效应是二氧化碳的21 倍，每利用1 亿立方米相当于减排二氧化
碳150 万吨。加快煤层气（煤矿瓦斯）开发，不断提高利用率，可大
幅度降低温室气体排放，保护生态环境。
第三章指导思想、基本原则和发展目标
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科
学发展观，加快转变煤层气产业发展方式，坚持市场引导，强化政策
扶持，加大科技攻关，统筹规划，合理开发，加快煤层气产业发展，
加大煤矿瓦斯抽采利用力度，推进采煤采气一体化，保障煤矿安全生
产，增加清洁能源供应，促进节能减排，保护生态环境。
二、基本原则
坚持地面开发与井下抽采相结合，构建高效协调开发格局；坚持
自营开发与对外合作相结合，实现规模化产业化开发；坚持就近利用
与余气外输相结合，形成以用促抽良性循环；坚持基础研究与技术创
新相结合，突破开发利用技术瓶颈；坚持市场引导与政策扶持相结合，
促进产业又好又快发展；坚持安全环保与资源利用相结合，加快推进
和谐社会建设。
三、发展目标
2015 年，煤矿瓦斯事故起数和死亡人数比2010 年下降40%以上；
煤层气（煤矿瓦斯）产量达到300 亿立方米，其中地面开发160 亿立
方米，基本全部利用，煤矿瓦斯抽采140 亿立方米，利用率60%以上；
瓦斯发电装机容量超过285 万千瓦，民用超过320 万户。“十二五”
期间，新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米，建成沁水盆地、鄂尔
多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地。
第四章规划布局和主要任务
一、煤层气勘探
以沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘为重点，加快实施山西柿庄南、
柳林、陕西韩城等勘探项目，为产业化基地建设提供资源保障。推进
安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区勘探，实施宿州、焦作、
织金、准噶尔等勘探项目，力争在新疆等西北地区低阶煤煤层气勘探
取得突破，探索滇东黔西高应力区煤层气资源勘探有效途径。到2015
年，新增煤层气探明地质储量1 万亿立方米。
二、煤层气（煤矿瓦斯）开发
（一）地面开发
“十二五”期间，重点开发沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘，建成
煤层气产业化基地，已有产区稳产增产，新建产区增加储量、扩大产
能，配套完善基础设施，实现产量快速增长。继续做好煤矿区煤层气
地面开发。开展安徽、河南、四川、贵州、甘肃、新疆等省区煤层气
开发试验，力争取得突破。到2015 年，煤层气产量达到160 亿立方
米。
1、沁水盆地煤层气产业化基地建设
沁水盆地位于山西省东南部，含煤面积2.4 万平方千米，埋深
2000 米以浅煤层气资源量3.7 万亿立方米，探明地质储量1834 亿立
方米，已建成产能25 亿立方米，初步形成勘探、开发、生产、输送、
销售和利用等一体化产业基地。“十二五”期间，建成寺河、潘河、
成庄、潘庄、赵庄项目，加快建设大宁、郑庄、柿庄南等项目，新建
马必、寿阳、和顺等项目。项目总投资378 亿元，到2015 年形成产
能130 亿立方米，产量104 亿立方米。
2、鄂尔多斯盆地东缘煤层气产业化基地建设
鄂尔多斯盆地东缘地跨山西、陕西、内蒙古三省区，含煤面积2.5
万平方千米，埋深1500 米以浅煤层气资源量4.7 万亿立方米，探明
地质储量818 亿立方米，已建成产能6 亿立方米。“十二五”期间，
建成柳林、韩城-合阳项目，加快建设三交、大宁-吉县、韩城-宜川、
保德-河曲等项目，新建临兴、延川南等项目。项目总投资203 亿元，
到2015 年，形成产能57 亿立方米，产量50 亿立方米。
3、其他地区煤层气开发
加快辽宁阜新、铁法矿区煤层气开发，推进河南焦作、平顶山、
贵州织金-安顺等项目开发试验。项目总投资23 亿元，到2015 年，
形成产能9 亿立方米，产量6 亿立方米。
（二）井下抽采
“十二五”期间，全面推进煤矿瓦斯先抽后采、抽采达标，重点
实施煤矿瓦斯抽采利用规模化矿区和瓦斯治理示范矿井建设，保障煤
矿安全生产。2015 年，煤矿瓦斯抽采量达到140 亿立方米。
1、重点矿区规模化抽采
在山西、辽宁、安徽、河南、重庆、四川、贵州等省市33 个煤
矿企业、8 个产煤市（区），开展煤矿瓦斯规模化抽采利用重点矿区
建设。重点落实区域综合防突措施，新建、改扩建抽采系统，增加抽
采管道、专用抽采巷道和钻孔工程量，配套建设瓦斯利用工程。到
2015 年，建成36 个年抽采量超过1 亿立方米的煤矿瓦斯抽采利用规
模化矿区，工程总投资562 亿元。
2、煤矿瓦斯治理示范矿井建设
建成黑龙江峻德矿、安徽潘一矿等瓦斯治理示范矿井。分区域选
择瓦斯灾害严重、有一定发展潜力的煤矿，再建设一批瓦斯治理示范
矿井，推进瓦斯防治理念、技术、管理、装备集成创新，探索形成不
同地质条件下瓦斯防治模式，发挥区域示范引导作用。
三、煤层气（煤矿瓦斯）输送与利用
（一）煤层气输送与利用
煤层气以管道输送为主，就近利用，余气外输。依据资源分布和
市场需求，统筹建设以区域性中压管道为主体的煤层气输送管网，适
度发展煤层气压缩和液化。开展煤层气分布式能源示范项目建设。优
先用于居民用气、公共服务设施、汽车燃料等，鼓励用于建材、冶金
等工业燃料。在沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘及豫北地区建设13 条
输气管道，总长度2054 千米，设计年输气能力120 亿立方米。
（二）煤矿瓦斯输送与利用
煤矿瓦斯以就地发电和民用为主，高浓度瓦斯力争全部利用，推
广低浓度瓦斯发电，加快实施风排瓦斯利用示范项目和瓦斯分布式能
源示范项目，适度发展瓦斯浓缩、液化。鼓励大型矿区瓦斯输配系统
区域联网，集中规模化利用；鼓励中小煤矿建设分散式小型发电站或
联合建设集配管网、集中发电，提高利用率。到2015 年，瓦斯利用
量84 亿立方米，利用率60%以上；民用超过320 万户，发电装机容
量超过285 万千瓦。
四、煤层气（煤矿瓦斯）科技攻关
（一）加强重大基础理论研究
重点开展煤层气成藏规律、高渗富集规律研究及有利区块预测评
价，低阶煤煤层气资源赋存规律研究，煤与瓦斯突出机理研究等。
（二）加强关键技术装备研发
开展构造煤煤层气勘探、低阶煤测试、空气雾化钻进、煤层气模
块化专用钻机、多分支水平井钻完井、水平井随钻测量与地质导向、
连续油管成套装备、清洁压裂液、氮气泡沫压裂、水平井压裂、高效
低耗排采、低压集输等地面开发技术与重大装备研发。
研究地面钻井煤层预抽、采动卸压抽采、采空区抽采一井多用技
术，研发煤与瓦斯突出预警和监控、瓦斯参数快速测定、深部煤层和
低透气性煤层瓦斯安全高效抽采、低浓度瓦斯和风排瓦斯安全高效利
用等关键技术及装备，示范区域性井上下联合抽采技术，推广低浓度
瓦斯安全输送技术及装备。
第五章环境影响评价
一、环境影响分析
（一）地面开发
煤层气井、集输站场等施工期间，对环境的影响主要来自噪声、
污水和固体废弃物。施工车辆、机械和人员活动产生的噪声对周围的
影响是暂时的，施工结束后就会消失。工程废水对周围环境的影响较
小。固体废弃物产生数量不大，经过妥善处理，不会对环境产生大的
影响。场地平整、管沟开挖、施工机械车辆、人员活动等会造成一定
的土壤扰动和植被破坏，通过采取生态恢复措施，不会影响生态系统
的稳定性和完整性。
煤层气开采期间，对大气的影响主要来自于站场、清管作业及放
空燃烧排放的少量烟气；水污染物来自站场排放的少量废水。根据现
有煤层气生产井废水化验资料，各项指标浓度均低于《污水综合排放
标准》（GB8978-1996）。
（二）井下抽采
煤矿井下瓦斯抽采装置、地面瓦斯处理场站及储气等配套设施的
建设期间，施工时对环境的影响主要是少量的扬尘、污水、噪声和固
体废弃物，影响较小。
（三）管道输气
煤层气（煤矿瓦斯）输气管道施工期间对环境的影响主要包括噪
声、污水、固体废弃物等对沿线土壤、植被造成的扰乱。管道建成后，
管道、沿途输气站会对沿线地区的敏感目标存在一定的环境风险。
二、环境保护措施
（一）环境保护
煤层气（煤矿瓦斯）排放严格执行《煤层气（煤矿瓦斯）排放标
准（暂行）》（GB21522-2008）。煤层气（煤矿瓦斯）开采企业建立环
保管理制度，负责监督环境保护措施的落实，协调解决有关问题。对
规划建设的项目依法开展环境影响评价，严格执行环保设施与主体工
程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度。
建设煤层气管道时应提高焊接质量，避免泄漏事故。对清管作业
及站场异常排放的煤层气，应进行火炬燃烧处理。选用低噪声设备，
必要时进行降噪隔声处理。站场周围进行绿化，以控制噪声、吸收大
气中的有害气体、阻滞大气中颗粒物质扩散。
实行最严格的节约用地制度，项目建设要节约集约利用土地，不
占或少占耕地，对依法占用土地造成损毁的，施工结束后应及时组织
复垦，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度。
在选场、选站、选线过程中必须避开生活饮用水水源地、自然保
护区、名胜古迹，尽量避绕经济作物种植区、林地、水域、沼泽地。
经济作物种植区施工时，避免占用基本农田保护区，尽量降低对农业
生态环境的干扰和破坏。林地施工时，禁止乱砍滥伐野外植被，做好
野生动物保护工作。施工结束后，应尽快进行生态补偿，恢复地貌和
土壤生产力。
在国家重点生态功能区或生态脆弱区等生态保护重点地区开采
煤层气，应实施更加严格的环境影响评价制度和环境监管制度，采取
先进的咨询管理、工程技术等措施，合理规划、合理利用、合理施工，
尽量减少对当地生态环境的影响。
（二）环境监测
项目建设前，必须系统监测项目所在区域环境质量状况，以便对
比分析。应选择一定数量的煤层气井，监测其在钻井、压裂、排采等
作业过程对井场及周边生态环境、声学环境、地表水及地下水的影响。
应对管道沟两侧1 米内，以及集输站周围的生态环境进行监测；对加
压站、发电站厂界外1 公里范围内的声学环境影响进行监测；对管道
两侧各40 米范围内和加压站场四周50 米范围内环境风险评价；对煤
层气开采井网分布范围内的地下水影响进行评价。
三、环境保护效果
实现煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划目标，将累计
利用煤层气（煤矿瓦斯）658 亿立方米，相当于节约标准煤7962 万
吨，减排二氧化碳约9.9 亿吨。煤层气（煤矿瓦斯）替代煤炭燃烧利
用，可有效降低二氧化硫、烟尘等大气污染物排放总量，减少粉煤灰
占地产生的环境问题，避免煤炭加工、运输时产生的扬尘等大气污染，
有利于改善大气环境。
第六章保障措施
一、加强行业发展指导和管理
煤矿瓦斯防治部际协调领导小组发挥组织协调、综合管理职能作
用，统筹煤层气产业发展规划，规范市场秩序，完善技术标准，推进
重点项目建设，协调解决重大问题。健全法律法规体系，加强体制机
制创新，制定煤层气产业政策、开发利用管理办法等制度，规范指导
煤层气产业发展。贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委安全监管
总局关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》（国办发
〔2011〕26 号），实施煤层气（煤矿瓦斯）开发利用目标管理，季度
通报，年度考核。建立煤矿企业瓦斯防治能力评估制度，落实煤矿瓦
斯先抽后采、抽采达标规定，将瓦斯抽采能力、瓦斯抽采达标煤量等
指标纳入煤矿生产能力核定标准。强化监管监察，严格瓦斯超限管理。
加强煤层气行业监测、统计等基础管理工作。推进支撑体系建设，为
行业提供研究咨询服务。培育大型煤层气骨干企业，鼓励成立专业化
瓦斯抽采利用公司，推动产业化开发、规模化利用。
二、加大勘探开发投入
加大煤层气勘查资金投入。继续安排中央预算内投资支持煤矿安
全改造及瓦斯治理示范矿井建设。提高勘探投入最低标准，促进煤层
气企业加大勘探投入。引导大型煤层气企业增加风险勘探专项资金，
加快重点区块勘探开发。加强对外合作管理，吸引有实力的境外投资
者参与煤层气风险勘探和试验开发。鼓励民间资本参与煤层气勘探开
发、煤层气储配及长输管道等基础设施建设。拓宽企业融资渠道，支
持符合条件的煤层气企业发行债券、上市融资，增强发展能力。
三、落实完善扶持政策
严格落实煤层气（煤矿瓦斯）抽采企业税费优惠、瓦斯发电上网
及加价等政策。研究提高煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用补贴标准。研
究高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井加大安全投入的税收支持政策。研究完
善煤炭生产安全费用使用范围，支持涉及安全生产的煤矿瓦斯利用项
目。执行国家关于高浓度瓦斯禁止排放的规定，研究制定低浓度瓦斯
和风排瓦斯利用鼓励政策，提高利用率。优先安排煤层气（煤矿瓦斯）
开发利用项目及建设用地。推动煤层气（煤矿瓦斯）管网基础设施建
设，国家统筹规划煤层气公共主干管网建设，支持地方和企业建设煤
层气专用管网，鼓励煤层气接入天然气长输管网和城市公共供气管
网。
四、加强科技创新和人才培养
继续实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“973” 计划、“863”
计划，加强基础理论研究，加快关键技术装备研发，着重解决煤层气
产业发展中重大科学技术问题。加强国际合作和交流，积极引进煤层
气勘探开发利用先进技术。建立和完善以企业为主体、市场为导向、
产学研用相结合的煤层气（煤矿瓦斯）技术创新体系。发挥技术咨询
服务机构作用，统筹考虑现有科研布局，整合现有科研资源，加强煤
矿瓦斯治理国家工程研究中心和煤层气开发利用国家工程研究中心
等专业机构建设，提高自主创新能力，推进技术装备国产化。建立健
全煤层气标准体系，加快出台勘查、钻井、压裂、集输等方面标准。
鼓励高校与用人企业合作，采用订单式等培养模式联合培养煤层气相
关专业人才。
五、创新协调开发机制
建立完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共
享等制度。新设探矿权必须对煤层气、煤炭资源综合勘查、评价和储
量认定。煤层气产业发展应以规模化开发为基础，应当规模化开发的
煤层气资源，不具备地面开发能力的煤炭矿业权人，须采取合作方式
进行开发。煤炭远景开发区实行“先采气后采煤”，新设煤层气矿业
权优先配置给有实力的企业。煤矿生产区（煤炭采矿权范围内）实行
“先抽后采”、“采煤采气一体化”。已设置煤层气矿业权但未设置煤
炭矿业权，根据煤炭建设规划五年内需要建设的，按照煤层气开发服
务于煤炭开发的原则，调整煤层气矿业权范围，保证煤炭开采需要。
煤炭企业和煤层气企业要加强协作，建立开发方案互审、项目进展通
报、地质资料共享的协调开发机制。
