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试论挪用公款罪

刘宇


　　挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大，超过3个月未还的行为。
　　一、挪用公款罪的犯罪构成
　　（一）客体
　　挪用公款罪的客体是复杂客体，即既侵犯国家工作人员的职务廉洁性，也侵犯公共财产的占有使用收益权。挪用公款罪作为贪污贿赂罪的一种，必有侵犯国家廉政建设制度的一面，因而挪用公款罪的直接客体当包括国家工作人员的职务廉洁性。财产的所有权包括实现权能：占有权、使用权、收益权、处分权。挪用公款罪的“挪用”是指改变公款用途，侵犯的并非所有权的全部权能，而是包括占有权、使用权、收益权在内的所有权部分权能。
本罪的犯罪对象是公款，即公共财产中呈货币或者有价证券形态的那部分。根据《刑法》第384条第2款的规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。依此规定，挪用公款罪的犯罪对象并不限于公款，还包括特定物。但除上述特定物外的一般物，不属于挪用公款罪的犯罪对象。
　　（二）客观方面
　　客观方面表现为行为人利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大超过3个月未还的行为。
1、利用职务上的便利。所有利用职务上的便利是指行为人利用主管、经手、管理公款的便利条件。既包括行为人直接经手、管理公款的便利条件，也包括行为人因其职务关系而具有的调拨、支配、使用公款的便利条件。
2、挪用公款归个人使用。这是本罪的基本特征。挪用公款归个人使用，包括挪用公款归本人使用或者给他人使用。对于行为人以个人名义为私利将挪用公款归私有企业、公司使用，构成挪用公款罪不存在争议。如果挪用公款扣将挪用的公款给私有企业、公司以外的单位使用的行为如何定性，司法解释未对此做出明确规定。我们认为对挪用公款罪的构成应严格把握。必须同时具备为私利和以个人名义两个条件，否则不构成挪用公款罪。至于行为人违反财经管理制度，未经审批手续，将公款擅自划拨、挪借给其他单位使用的，虽然违反财经纪律，但毕竟属于公款公用，可以给予相应的政纪、党纪处分，而不应以犯罪论处。如果行为人从中获得财物，符合受贿罪构成条件的，自应以受贿罪论处。
3、挪用公款行为的具体表现形式包括：其一，挪用公款进行非法活动。非法活动是指国家法律、法规所禁止的活动，包括犯罪活动和一般违法活动。例如，挪用公款走私、贩毒、骗汇、赌博等。这种挪用公款行为构成犯罪，既不要求达到数额较大的标准，也不需要挪用时间超过3个月未还。挪用公款给他人使用，不知道使用人将公款用于非法活动，数额较大、超过3个月未还的，构成挪用公款罪。明知使用人将公款用于打家截道 法活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行非法活动。尽管这种情形下未规定数额较大的标准，但不可认为没有数额的限制。为此，最高人民法院曾做出过司法解释，以挪用公款5000元至1万元作为追究刑事责任的数额起点。其二，挪用公款归个人使用进行营利活动，且数额较大。营利活动是指国家法律所允许的牟利活动，例如，挪用公款存入银行、用于集资、购买股票等。这种挪用公款行为构成犯罪，要求挪用数额较大，但不受挪用时间和是否归还的限制。挪用公款给他人使用，不知道使用人将公款用于营利活动的，数额较大、超过3个月未还的，构成挪用公款罪。明知使用人将公款用于营利活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行营利活动。挪用公款进行营利活动数额较大的标准，最高人民法院分布的《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》确定了一个较具弹性的起刑点，即挪用公款1万元至3万元。各高级人民法院可以根据本地实际情况按照这一数额幅度，确定本地区执行的具体数额标准，并报最高人民法院备案。其三，挪用公款归个人使用，数额较大且超过3个月未还。这种挪用公款行为是指挪用公款用于非法活动、营利活动以外的事情，挪用公款如还债、购置家具、修建私人住宅等。“超过3个月未还”是指案发前（被司法机关、主管部门或者有关单位发现前）未予归还。根据最高人民法院的司法解释，挪用公款归个人使用，“数额较大且超过3个月未还”的，起刑点为1万元至3万元。各高级人民法院可以在此幅度内自行确定本地区执行的具体数额标准，并报最高人民法院备案。
　　（三）挪用公款罪的主体为特殊主体，即只能是由国家工作人员构成。至于受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员可否构成本罪主体，理论上存在争议。我们认为，这类人员不属于国家工作人员，而是受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托，以承包、租赁等方式管理、经营国有财产的人同。刑事立法上未明确规定这类人员可以构成挪用公款罪的主体，即表明本罪主体排除非国家工作人员在外。同时，根据最高人民法院《关于对受理委托管理、经营国有财产人员挪用国有资金的行为如何定罪问题的批复》的规定，受委托管理、经营国有财产的非国家工作人员如果利用职务之便，挪用本单位公款归个人使用数额较大的，可以构成挪用资金罪，而不构成本罪。根据前述立法解释，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事公务时，利用职务上的便利挪用公款，构成挪用公款罪。
　　（四）本罪的主观方面是直接故意，即明知是公款而有意违反有关规定而予以挪用，其目的是非法取得公款的使用权。
　　二、挪用公款罪的认定
　　（一）挪用公款罪与非罪的界限
　　司法实践中，挪用公款罪与合法借贷行为、一般挪用公款行为难以区分。关于挪用公款罪与合法借贷行为的界限问题，理论界一直存在纷争。我们认为，必须根据挪用公款罪的三种类型即非法活动型、营利活动型、超期未还型个体分析，区别对待。在非法活动型、营利活动型中，不存在与合法借贷行为的明确界限。即使行为人办理了借贷审批手续，实质上也并非合法借贷。在超期未还型中，由于行为人挪用公款是正当需要，只要经过了单位领导审批，且办理了借贷手续，便不宜按挪用公款罪处理。对挪用公款罪与一般挪用公款行为的界限，应当从挪用数额、挪用用途、挪用时间、挪用对象、使用主体、主观因素等多方面进行分析，予以综合认定。
　　（二）挪用公款罪与贪污罪的界限
　　两罪的客体现都是复杂客体，即既侵犯国家工作人员职务的廉洁性，也侵犯公共财产所有权。客观方面的要件都包含利用职务上的便利的内容。主观方面的罪过形式都是直接故意。二者的区别在于：其一，次要客体存在一定区别。本罪的次要客体限于公共财产的占有使用收益权；贪污罪次要客体是公共财产所有权。其二，客观方面的行为方式不同。本罪表现为利用职务上的便利挪用公款进行非法活动，或者挪用公款数额较大进行营利活动，或者挪用公款数额较大超过3个月未还；贪污罪的客观方面表现为利用职务上的便利，以侵吞、窃取、骗取、或者以其他手段非法占有公共财物的行为。实施本罪的行为人不存在做假帐、虚报帐目等行为，而实施贪污罪的行为人往往有做假帐、虚报帐目等行为。其三，主体范围不同。本罪的主体限于国家工作人员；贪污罪的主体除了国家工作人员外，还包括国有单位委托管理、经营国有财产的人员。其四，主观目的不同。本罪以使用公款为目的；而贪污罪则以非法占有公共财物为目的。
　　（三）挪用公款罪与挪用资金罪的界限
　　本罪与挪用资金罪在主客观方面都有相同之处。主观方面的罪过形式都是故意，并且都以使用单位资金为目的。客观方面都表现为行为人利用职务上的便利，挪用单位资金的行为，行为的表现形式也是一样的。二者的区别主要表现在：其一，犯罪客体与对象不同。本罪的客体是复杂客体，即既侵犯公共财产的所有权，也侵犯国家工作人员的职务廉洁性，犯罪对象是公款；而挪用资金罪的客体是简单客体，即只侵犯单位资金的所有权，犯罪对象是非国有单位的资金。其二，犯罪主体不同。本罪的主体是国家工作人员，而挪用资金罪的主体则是非国有公司、企业的人员。
　　（四）挪用公款罪与挪用特定款物罪的界限
　　挪用公款罪与挪用特定款物罪在行为方式上均表现为挪用，在犯罪对象与主观要件上也有诸多相似之外。当挪用对象同为救灾、抢险、防汛、优抚等特定款物时，二罪主要区别在于：其一，犯罪客体不同。侵犯客体都是复杂客体，都有侵犯公共财产的一面，但本罪同时还侵犯国家工作人员的职务廉洁性，挪用特定款物罪则同时还侵犯国家的财经管理制度。其二，犯罪主体不同。本罪的主体是国家工作人员，而挪用特定款物罪的主体则是管理、支配、经手特定款物的直接责任人员。其三，挪用用途不同。本罪一般是挪用公款归个人或他人使用，实质上是“公款私用”；挪用特定款物罪是将特定款物挪归单位其他事项使用，未能专款专用，实质上具有“公款公用”的性质。



黑龙江省北安市人民法院 刘宇

新疆维吾尔自治区克拉玛依市人民政府办公室


关于印发《克拉玛依市12345政府服务热线（市长信箱）管理暂行办法》的通知

克政办发〔2011〕41号


各区人民政府，市政府各委、办、局，石油、石化企业，各有关单位：

　　《克拉玛依市12345政府服务热线（市长信箱）管理暂行办法》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。





二○一一年六月二十日
克拉玛依市12345政府服务热线（市长信箱）

管理暂行办法



第一章 总 则

第一条　为确保 12345政府服务热线（市长信箱）办理工作行为规范、运转协调、监管有力，特制定本办法。

第二条　12345政府服务热线（市长信箱）是政府利用信息技术，以“集中受理、分类处置、统一协调、部门联动、限时办理”的方式办理回复市民来电来信的信息平台。

12345政府服务热线（市长信箱）收到的各种电话、网站反映的问题等信息统称为工单，向12345政府服务热线（市长信箱）反映问题的市民统称为来电人。

第三条 12345政府服务热线（市长信箱）的宗旨是加强和创新社会管理，推进政务公开，促进科学决策，服务广大市民。

第四条　12345政府服务热线（市长信箱）的主要职责是受理市民通过电话、网站等各种手段提出的咨询、投诉、举报、建议和一般性求助，为市民排忧解难，了解社情民意，听取市民诉求和建言献策，对相关责任单位办理情况进行跟踪督办和综合考评。

第五条　12345政府服务热线（市长信箱）的网络成员单位由各区人民政府、市政府各部门、各有关单位共同组成。各区人民政府、市政府各部门、各有关单位是办理12345政府服务热线（市长信箱）转交工单的承办机构，负责工单的办理和回复工作。

市信访局是12345政府服务热线的主管机关，负责领导、检查、协调、监管12345政府服务热线的工作，以及综合考评的审定。

市信息化和电子政务办公室负责政府网站市长信箱页面的运行维护管理工作，并定期联系市信访局、市政府新闻办公室做好市长信箱网上公开答复工作。

12345政府服务热线办公室（以下简称热线办）是12345政府服务热线的主办机构，负责热线的日常运行和管理，以及工单的集中受理、分发、跟踪、催办、督办、工作情况统计、通报和综合考评等日常管理。

第六条 为提高工作效率，在克拉玛依电子政务一体化协同办公平台集成12345政府服务热线系统，通过政府协同办公平台实现12345政府服务热线（市长信箱）实时交办、协同工作。



第二章 受理范围



第七条 受理范围为：市民日常生活中的一般性求助；市民日常社会生活中的热点、难点问题及建议和诉求；对本市各级政府和政府部门领导及工作人员的办事效率、工作作风等方面的投诉和举报；对全市国民经济和社会发展各方面提出的合理化建议或意见；有关政府工作、行政审批及政策法规的咨询等。

第八条 不予受理范围为：各种恶意攻击性工单；内容重复、空泛或不具备答复条件的工单；各类推销广告性质的工单；须通过各级人民代表大会、人民法院、人民检察院职权范围内处理的信访事项，以及应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项的工单等。

第九条 工单分类。根据工单内容分为：咨询、求助、投诉、举报、建议、表扬和其他七类。



第三章 工作程序



第十条 市民可以通过电话、登陆克拉玛依市政府网站（市长信箱）等途径进入政府服务热线系统后投递工单。呼叫平台（设在电信公司）收到工单后存入数据库备案，通过“协同管理系统”进入办理、回复流程。

第十一条 12345政府服务热线（市长信箱）工单处理。包括收件、办理、退件、督办、回复、归档、考评环节。

（一）收件。呼叫前台工作人员在工作时间内将接收到的“工单”，按照处理程序，通过“协同管理系统”转交给相关承办单位处理。

（二）办理。呼叫前台按照“工单”性质、内容、涉及领域、涉及部门等，选择直办、交办、批办三种方式对受理“工单”进行处理。

1．直办：呼叫前台对一般性咨询类或其它能够立刻回复的“工单”，通过知识库“标准答案”采用热线电话回复或网上答复方式办理。

2．交办：呼叫前台对不能立刻回复，需要相关职能部门办理后回复的“工单”，依照“工单”内容和部门职能职责，将“工单”转交给承办单位办理回复，并跟踪办理件回复情况。承办单位收到交办“工单”后，根据“工单”的内容，分三种方式办理。

（1）限时件：一是对具备及时办理回复条件的“工单”，应在交办之日起限时办理回复（咨询类问题3个工作日，求助类问题5个工作日，投诉类问题5个工作日，举报类问题10个工作日，建议类问题5个工作日，表扬类问题3个工作日，其他类问题3个工作日，节假日顺延）；二是对“工单”所涉及问题因客观条件限制或其他原因当前无法解决，应在限定时限内将有关情况向“来电人”详细解释清楚，做好疏解开导工作，取得“来电人”的理解和支持；三是对“来电人”的建言献策，应认真对待，仔细研究，作为决策参考的相关资料，并在限定时限内向“来电人”回复解释有关情况。

（2）承诺件：对“工单”所涉及问题，虽有办理回复条件，但需一定的处理周期或列入计划分步解决的，应首先在限定时限内向“来电人”回复当前处理情况或列入计划情况，做好解释疏导，并承诺办结的最后时限，进入“工单”办理流程，待事件办理完结后再次向“来电人”回复办结情况。

（3）会签件：对涉及“工单”反映的问题需要多部门协同办理或多部门对办理意见不一致时，由热线办及时呈报相关领导批示，由领导指定牵头单位，会同相关责任单位共同办理回复。

3．批办：对一些重要“工单”，呼叫前台无法判断承办单位的，由“热线办”及时报告相关领导，并按照领导批示意见转交承办单位。相关承办单位按照领导批示意见在限定时限内办理回复。

（三）退件。承办单位收到交办件所涉及内容不属于本单位职责范围的，应在当日将交办件通过“协同管理系统”退回呼叫前台，并说明退件原因。

（四）督办。“热线办”对热线运行中出现的问题及时协调监督，对关系到群众生产生活的紧急问题，第一时间派工作人员现场进行协调督办。

（五）回复。承办单位分管领导要对转交的“工单”办理工作把关，并对回复结果、文字内容进行认真审核。“热线办”根据保密规定和政务公开的原则，采取单独回复或在网上公开回复的方式进行反馈。

（六）归档。对于回访满意的事项，呼叫前台对该服务单进行审核并归档。对于回访不满意的事项，通过“热线办”再次复查、复核，明确是否重新交办，如不需再次办理，返回归档。

（七）统计。12345服务热线呼叫前台将所有“工单”的办理过程自动记录在分类保存系统中，各承办单位可随时查阅本单位的有关信息。“12345服务热线”呼叫前台统计系统应自动统计指定时间段内“工单”处理情况。

（八） 考评。为确保12345服务热线工作顺利开展，提高办理质量和回复时效，“热线办”每月通报工单办理情况，报相关市领导参阅，年终对办理回复工作进行汇总，报送市监察部门考评，并按有关规定计入单位年度绩效考核总分。



第四章 安全保密



第十二条 12345服务热线主管机关、“热线办”、承办单位工作人员在“工单”办理过程中，应严格遵守保密纪律和《中华人民共和国信访条例》，不得泄露国家机密和市民反映的不宜公开的内容；不得向无关人员谈论不宜公开的“工单”处理情况。

第十三条 12345服务热线主管机关、“热线办”、承办单位工作人员不得将控告、检举材料及有关情况透露或者转交给被控告、检举的对象；不得公开和向利害相对人提供“来电人”的姓名、联系方式、单位、家庭住址及IP等信息。

第十四条 对于不宜公开“工单”的处理结果，12345服务热线只向“来电人”回复，不得向社会公开。



第五章 责任追究



第十五条 “来电人”投诉和举报（单位或个人）的内容应真实、准确。为保护“来电人”和被投诉及被举报人或单位的合法权利，“来电人”应提供真实姓名、联系方式、工作单位和家庭住址，以便调查核实和办理回复“来电人”，否则，12345服务热线不予受理。

第十六条 经查证“工单”内容纯属恶意攻击、陷害、侮辱、诽谤、谩骂，并造成不良社会影响的，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国信访条例》等法律法规，交由公安机关及有关部门依法处理。

第十七条 经查证，被投诉和被举报的单位或个人对“来电人”进行打击报复的，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国信访条例》等法律法规，依法追究当事单位主要领导和相关人员的责任；触犯法律的，将依法追究其法律责任。

第十八条 承办单位在调查处理中，弄虚作假、不作为、违法行政，造成不良影响或后果的，按照有关规定给予处理。



第六章 附则



第十九条 本办法由市信访局负责解释。

第二十条 本办法自2011年7月1日起施行。