如何区分建设工程合同是行政隶属还是挂靠、转包、违法分包关系
陈作上等与贵州建工集团第三建筑工程公司建设工程施工合同纠纷上诉案分析
一、本案要旨
本案要旨为，建设工程转包合同签订后，区分是行政隶属关系还是挂靠、转包、违法分包关系，可根据以下情形综合分析判断：施工合同约定的建筑单位与现场施工方之间有无产权关系、有无统一的财务管理；施工合同约定的建筑单位与施工现场的项目经理或其他现场实际施工人员之间有无合法的人事或劳动关系以及社会保险关系。
2006年12月26日，南西城房开公司与三公司签订了《建设工程施工合同》，三公司在与南西城房开公司签订了《建设工程施工合同》后又与陈作上签订了内合同第2006-24号《工程项目施工承包责任书》，将城西苑商住楼工程的施工任务下达给陈作上项目经理部。合同第二条约定：合同造价暂定3916.48万元，公司先以此为拨款依据，最后以建设单位签字审核后的竣工结算为准与项目经理清算;第三条约定：责任内容为工程施工合同所含全部内容;第四条约定：工程实行独立核算、自负盈亏、自担风险、包工包料，承包费用按进度款的1.33%（管理费）收取，相关税费由项目部自行申报交纳。合同第五条第一项约定：三公司总体协调工程施工中的有关问题，督促项目经理部具体落实公司与建设单位签订的工程施工合同全部内容，向建设方负责;第九项约定：工程款由公司直接向建设方收取后根据乙方（即项目经理部）完成进度及质量情况逐一支付项目经理部。合同签订后，陈作上即作为该工程的项目部负责人组织人员进场施工。当工程进行至2007年12月7日，由于陈作上欲将该工地上的钢材运走，双方就此发生纠纷。鉴于此，三公司于2007年12月11日重新更换了项目负责人。至此，陈作上退出了该工程的施工。
本案的争议焦点主要为：本案原告陈作上是否具备诉讼主体资格的问题。
一审法院审理认为，本案中，被告三公司将其承包的城西苑商住楼工程的施工任务下达给其下设的项目经理部，并与该项目经理部负责人陈作上签订《工程项目施工承包责任书》，该承包责任书属于被告三公司与其项目经理陈作上的内部工作任务分配，不属于承包人非法转包、违法分包的情形，故该承包责任书合法有效，一审法院予以确认。该承包责任书第五条第九项明确约定：“工程款由公司直接向建设方收取后根据乙方（陈作上项目经理部）完成进度及质量情况逐一支付项目经理部”，从2007年3月到12月，陈作上的项目经理部完成的工程量产值为11698677.97元，但其只收到810万元工程款，其有权起诉请求被告三公司支付其工程款。而南西城房开公司作为城西苑商住楼工程的发包方，其应向陈作上支付该工程款，故陈作上具有诉讼主体资格。由于原告陈作上与被告三公司签订《工程项目施工承包责任书》已经终止履行，现原告要求解除该合同，一审法院予以准许。
二审法院审理认为，2006年12月26日，南西城房开公司与三公司签订了《建设工程施工合同》。随即，三公司与陈作上签订《工程项目施工承包责任书》，将《建设工程施工合同》中约定的应当由其履行的主要义务全部转让给陈作上。该《工程项目施工承包责任书》中约定：“工程名称：六盘水市城西苑商住楼;工程造价：暂定3916.48万元;责任内容为工程施工合同所含全部内容”。《工程项目施工承包责任书》同时还约定：“独立核算、自负盈亏、自担风险、包工包料，承包费用按进度款的1.33%（管理费）收取。相关税费由项目部自行申报交纳”。从上述《工程项目施工承包责任书》约定的内容表明，《建设工程施工合同》中约定的三公司所负担的工程建设、工期、质量、保修、风险等主要合同义务转由陈作上承担，而三公司只是收取一定的工程管理费，并不实际履行《建设工程施工合同》约定的建设施工义务，且三公司与陈作上均否认双方存在人事劳动关系。故陈作上作为承担“六盘水市城西苑商住楼”全部建设施工义务的主体，是该工程的实际施工人。根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条：“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效”及《中华人民共和国建筑法》第二十八条：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”之规定，双方签订《工程项目施工承包责任书》将属于《建设工程施工合同》的主要权利义务转让给陈作上的行为属非法转包，该《工程项目施工承包责任书》为无效合同。根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程款范围内对实际施工人承担责任”之规定，陈作上以实际施工人的名义起诉向发包人南西城房开公司和转包人三公司主张权利，符合法律规定，法院对南西城房开公司认为陈作上主体不适格的上诉理由不予采纳。
二、案件来源
六盘水市中级人民法院(2008)黔六中民一初字第10号；贵州省高级人民法院 (2011)黔高民终字第52号
三、基本案情
2006年12月26日，南西城房开公司与三公司签订了《建设工程施工合同》，合同约定南西城房开公司作为发包人，三公司作为承包人，由三公司承包南西城房开公司开发的位于钟山东路城西苑商住楼，承包范围包括施工图纸所明示的土建、水电安装内容，工程开工日期为2007年5月5日，竣工日期为2010年12月15日，建设工程合同价款为39164800元。合同第47.1条约定：工程结算采用按实结算的方式，按定额取费顺序（一）、（二）项相加后下浮17%。合同还约定了双方的权利义务、施工的设计、工期、价款、价款支付方式、材料设备供应方式及争议解决的条款等。
2007年2月8日，双方还签订了《房屋建筑工程质量保修书》，对工程质量进行了约定。同年7月15日，双方就签订的《建设工程施工合同》到六盘水市建设局进行了备案登记，合同备案号为：2007129。
三公司在与南西城房开公司签订了《建设工程施工合同》后又与陈作上签订了内合同第2006-24号《工程项目施工承包责任书》，将城西苑商住楼工程的施工任务下达给陈作上项目经理部。合同第二条约定：合同造价暂定3916.48万元，公司先以此为拨款依据，最后以建设单位签字审核后的竣工结算为准与项目经理清算;第三条约定：责任内容为工程施工合同所含全部内容;第四条约定：工程实行独立核算、自负盈亏、自担风险、包工包料，承包费用按进度款的1.33%（管理费）收取，相关税费由项目部自行申报交纳。合同第五条第一项约定：三公司总体协调工程施工中的有关问题，督促项目经理部具体落实公司与建设单位签订的工程施工合同全部内容，向建设方负责;第九项约定：工程款由公司直接向建设方收取后根据乙方（即项目经理部）完成进度及质量情况逐一支付项目经理部。合同签订后，陈作上即作为该工程的项目部负责人组织人员进场施工。
当工程进行至2007年12月7日，由于陈作上欲将该工地上的钢材运走，双方就此发生纠纷。鉴于此，三公司于2007年12月11日重新更换了项目负责人。至此，陈作上退出了该工程的施工。依据建设方、监理单位和施工单位认可的工程量签证等书面文件，南西城房开公司、贵州建工六盘水诚信监理公司及三公司项目部共同审核，认定陈作上在施工期间共完成工程量产值为11698677.97元，该金额是在综合定额基价、下调金额、材料调差及税金后得出。同时，南西城房开公司已支付给三公司工程款810万元，三公司将该款已拨付给陈作上。
另查明，三公司注册资金52228000元，是具备房屋建筑工程施工总承包壹级、市政公用工程施工总承包壹级等建筑资质的国有建筑安装企业。陈作上持有贵州省建设厅出具的项目经理贰级资质证书。
四、法院审理
一审法院综合各方当事人的诉辩理由，归纳本案争议的焦点为：1、原告陈作上是否具备诉讼主体资格;2、二被告是否有拖欠工程款的事实及原告诉请的违约金、利息等费用是否应予支持;3、原告陈作上诉请的其他费用是否应支持。
一审法院认为，南西城房开公司与三公司签订的《建设工程施工合同》，系双方真实意思表示，三公司具备相应的建筑资质，该合同未违反相关的法律法规，依法成立并生效。
关于本案原告陈作上是否具备诉讼主体资格的问题。本案中，被告三公司将其承包的城西苑商住楼工程的施工任务下达给其下设的项目经理部，并与该项目经理部负责人陈作上签订《工程项目施工承包责任书》，该承包责任书属于被告三公司与其项目经理陈作上的内部工作任务分配，不属于承包人非法转包、违法分包的情形，故该承包责任书合法有效，一审法院予以确认。该承包责任书第五条第九项明确约定：“工程款由公司直接向建设方收取后根据乙方（陈作上项目经理部）完成进度及质量情况逐一支付项目经理部”，从2007年3月到12月，陈作上的项目经理部完成的工程量产值为11698677.97元，但其只收到810万元工程款，其有权起诉请求被告三公司支付其工程款。而南西城房开公司作为城西苑商住楼工程的发包方，其应向陈作上支付该工程款，故陈作上具有诉讼主体资格。由于原告陈作上与被告三公司签订《工程项目施工承包责任书》已经终止履行，现原告要求解除该合同，一审法院予以准许。
关于陈作上的项目经理部完成的工程量如何确定的问题。本案中，被告三公司一直不同意对陈作上所完成工程进行结算。原告陈作上提出，根据被告南西城房开公司与贵州建工六盘水诚信监理公司联合共同审核的工程进度，其完成的工程量为13687453.06元（不包括未审核的一个月的工程量），被告南西城房开公司与贵州建工六盘水诚信监理公司联合共同审核的工程产值11698677.97元是在下调17%后作出的。对此，一审法院认为，根据被告南西城房开公司与被告三公司签订的《建设工程施工合同》补充条款47.1条“工程结算采用按实结算的方式，按定额取费顺序一、二项相加后下浮17%”的约定，被告南西城房开公司将原告完成的工程产值下浮17%符合双方约定，故对陈作上完成工程的工程总款应认定为11698677.97元。
对于原告请求判令被告方给付机械进出场费343369元的诉讼请求，由于原告方在施工过程中确实存在大型机械进场时产生必要的费用，原告也提供了相关的证据证实，被告方对此并不持异议。因此，对该项诉讼请求，一审法院予以支持。
关于被告是否欠原告工程款及是否应支付拖欠工程款的利息问题。本案中，被告南西城房开公司付给被告三公司工程款810万元，三公司将该款拨付给原告，故被告南西城房开公司尚欠的工程款为3298677.97元。对于拖欠工程款的利息，应由合同的相对方三公司向南西城房开公司主张，且原告与三公司签订的《工程项目施工承包责任书》对拖欠工程款是否应支付利息没有约定，故对原告的支付拖欠工程款利息的请求，一审法院不予支持。
关于原告主张的违约金是否应支持的问题。因本案签订《建设工程施工合同》的双方是被告南西城房开公司及被告三公司，如果被告南西城房开公司存在违约，应由三公司向南西城房开公司主张违约责任，陈作上作为三公司的项目经理，与南西城房开公司无合同关系，其无权对南西城房开公司主张违约责任。
关于原告主张的可得利益是否应支持的问题。本案中，因签订《建设工程施工合同》的双方是被告南西城房开公司及被告三公司，且该工程并未完工，无法核算工程的可得利益，故对原告这一主张，一审法院不予支持。
关于原告要求二被告连带给付非法扣押在工地的机具设备款及零时设施费是否应支持的问题。本案中，原告对此主张提供的证据系复印件，其不能提供相应的原件进行核对，被告对该证据不同意质证，故原告对此主张不能提供充分的证据证明，对原告的这一主张，一审法院不予支持。
综上，一审法院判决如下：一、解除陈作上与三公司签订的《工程项目施工承包责任书》;二、由三公司在本判决生效之日起十五日内支付陈作上工程款3598677.97元;三、由三公司在本判决生效之日起十五日内支付陈作上机械进出场费343369元;四、南西城房开公司对上述款项承担连带责任;五、驳回陈作上的其他诉讼请求。案件受理费100849.32元，由陈作上承担40339.72元，三公司承担60509.60元，南西城房开公司对三公司承担的60509.60元诉讼费承担连带责任。
二审法院审理认为，根据陈作上、南西城房开公司和三公司二审诉辩及理由，归纳本案二审争议的焦点是： 1、陈作上是否具备诉讼主体资格。2、陈作上的项目经理部完成的工程是否经验收合格、工程价款如何确定及应由谁承担支付责任。3、陈作上主张的违约金、可得利益及工程价款利息应否支持。4、陈作上主张的机具设备款、剩余材料款及临时设施费应否支持。5、陈作上主张的机械进出场费343369元应否支持。
关于陈作上是否具备诉讼主体资格的问题。2006年12月26日，南西城房开公司与三公司签订了《建设工程施工合同》。随即，三公司与陈作上签订《工程项目施工承包责任书》，将《建设工程施工合同》中约定的应当由其履行的主要义务全部转让给陈作上。该《工程项目施工承包责任书》中约定：“工程名称：六盘水市城西苑商住楼;工程造价：暂定3916.48万元;责任内容为工程施工合同所含全部内容”。《工程项目施工承包责任书》同时还约定：“独立核算、自负盈亏、自担风险、包工包料，承包费用按进度款的1.33%（管理费）收取。相关税费由项目部自行申报交纳”。从上述《工程项目施工承包责任书》约定的内容表明，《建设工程施工合同》中约定的三公司所负担的工程建设、工期、质量、保修、风险等主要合同义务转由陈作上承担，而三公司只是收取一定的工程管理费，并不实际履行《建设工程施工合同》约定的建设施工义务，且三公司与陈作上均否认双方存在人事劳动关系。故陈作上作为承担“六盘水市城西苑商住楼”全部建设施工义务的主体，是该工程的实际施工人。根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条：“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效”及《中华人民共和国建筑法》第二十八条：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”之规定，双方签订《工程项目施工承包责任书》将属于《建设工程施工合同》的主要权利义务转让给陈作上的行为属非法转包，该《工程项目施工承包责任书》为无效合同。根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程款范围内对实际施工人承担责任”之规定，陈作上以实际施工人的名义起诉向发包人南西城房开公司和转包人三公司主张权利，符合法律规定，本院对南西城房开公司认为陈作上主体不适格的上诉理由不予采纳。
关于陈作上的项目经理部完成的工程是否经验收合格并结算、工程价款如何确定及应由谁承担支付责任的问题。根据《建设工程施工合同》补充条款17.1条：“双方约定中间验收部位：基础、主体结构、屋面”的约定，陈作上所完成的工程为地基基础工程，在完工及验收上与主体工程的验收并不矛盾，无须建设行政主管部门的质量评定机构单独就此作出认定。根据建设单位、监理单位和施工人签字认可的工程量及工程签证单等文件可知，陈作上以三公司之名所做工程的整个进度及施工情况，建设单位和监理单位均是知晓并同意的，且主体工程现已完工，南西城房开公司并未提供上述工程质量不合格的证据，故对南西城房开公司上诉认为本案诉争工程未经验收合格的理由不予采纳。根据陈作上提供的7份《城西苑商住楼工程进度审核批复》可知，陈作上完成的工程价款为11698677.97元。该工程价款是南西城房开公司与贵州建工六盘水诚信监理公司根据双方签字认可的城西苑商住楼工程量签证等文件的基础上联合审核，并按照《建设工程施工合同》约定的结算方式将工程价款下调后确定的。故一审认定陈作上完成的工程总款为11698677.97元，符合客观事实，本院予以确认。南西城房开公司提供的《城西苑商住楼钢材结算清单》并不能证明其用购买的钢材折抵工程款的事实，且三公司并未认可。至2007年12月11日止，陈作上退出该工程后，南西城房开公司付给三公司工程款为810万元，三公司将该款拨付给陈作上，故三公司尚欠陈作上的工程款为3298677.97元。由于南西城房开公司并未进一步举证证明除前述810万工程款外，其还支付得有工程款的事实，根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：“建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持” 、第二十六条第二款：“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任”之规定，南西城房开公司理应对三公司尚欠陈作上3298677.97元的工程款承担支付责任。
关于陈作上主张的违约金、可得利益及工程价款利息应否支持的问题。因陈作上与三公司签订的《工程项目施工承包责任书》为无效合同，而南西城房开公司仅在欠付工程价款范围内承担给付责任，故在其没有提供其他相关证据的情况下主张违约金和可得利益没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条：“利息从应付工程价款之日计付”之规定，陈作上退出该工程后，三公司及南西城房开公司理应承担从最后一次结算依据形成的时间即2008年1月9日起至付清拖欠的工程款3298677.97元之日止的利息（按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）。
关于陈作上主张的机具设备款、剩余材料款及临时设施费应否支持的问题。陈作上提供机具设备发票证明机具设备是其个人出资购买的私人财产，但机具设备均是以三公司名义购买，发票载明的购买人也为三公司，其又不能提供出资的证明，故对该上诉理由，本院不予支持。对于陈作上提供的剩余材料款及临时设施费是其单方制作的单据，三公司及南西城房开公司均不认可，在陈作上未提供证据进一步证实的情况下，本院对该上诉理由亦不予支持。
关于陈作上主张的机械进出场费343369元应否支持的问题。根据其提供的证据表明机械进出场费为343369元，该费用为陈作上实际施工过程中大型机械进出场所产生的必要费用，且未纳入项目部完成的产值中进行审核结算。在陈作上中途退出该工程的施工后，三公司作为继续承建该工程的承建方以及南西城房开公司作为工程发包人和受益人，理应按照未完成的工程比例承担相应机械进出场费的支付义务。根据《建设工程施工合同》中确定的39164800元的工程总价款，而陈作上完成的工程价款为11698677.97元，占总价款的比例是29.9%，故三公司及南西城房开公司应承担的机械进出场费应为343369×70.1%=240701.67元。
综上，一审认定事实基本清楚，证据确实、充分，但适用法律不当，应依法予以纠正。依照《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、第四条、第十八条、第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销六盘水市中级人民法院(2010)黔六中民一初字第10号民事判决;
二、由贵州省建工集团第三建筑工程公司、六盘水南西城房地产开发有限公司在本判决生效之日起十五日内连带支付陈作上工程款3598677.97元，机械进出场费240701.67元，共计3839379.64元;并支付2008年1月9日起至付清工程款3598677.97元之日止的利息（按中国人民银行同期同类贷款利率计算）;
三、驳回陈作上的其他上诉请求;
四、驳回六盘水南西城房地产开发有限公司的其他上诉请求。
本判决为终审判决。
五、与本案及类似案例相关的法规索引
《浙江省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见征求意见稿》
第三条 同时符合下列情形的，不能认定为企业内部承包合同，而应认定为借用资质情形，所签订的建设工程施工合同无效：
（一）实际施工人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级；
内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例
内蒙古自治区人大常委会
内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例
(2001年2月24日内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议通过)
内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议主席团公告
第 1 号
2001年2月24日内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议通过《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》，现予公布，自公布之日起施行。
2001年2月24日
第一章 总则
第一条 为了规范自治区人民代表大会及其常务委员会的立法活动，完善立法程序，提高立法质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》等有关法律的规定，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 自治区人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，适用本条例。
自治区人民代表大会制定自治条例和单行条例，参照本条例的有关规定执行。
自治区人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）批准呼和浩特市、包头市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗人民代表大会制定的自治条例、单行条例，依照本条例有关规定执行。
第三条 自治区人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。
第四条 自治区人民代表大会及其常务委员会可以就下列事项制定地方性法规：
（一）为执行法律、行政法规的规定，根据自治区的实际情况需要作出具体规定的事项；
（二）属于自治区地方性事务需要制定地方性法规的事项；
（三）国家专属立法权以外，尚未制定法律或者行政法规的事项，根据自治区的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规的事项。
在自治区人民代表大会闭会期间，常务委员会可以对自治区人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充或者修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。
第五条 自治区人民代表大会及其常务委员会立法活动应当遵循以下原则：
（一）遵循宪法的基本原则，维护国家法制的统一；
（二）以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；
（三）从实际出发，突出地方特点和民族特点；
（四）充分发扬社会主义民主，坚持群众路线，体现各族人民意志，保障各族人民通过多种途径参与立法活动；
（五）从自治区全局出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任。
第二章 立法准备
第一节 立法规划和立法计划
第六条 常务委员会每届任期的最后一年由常务委员会主任会议提出下一届五年立法规划建议草案，由下一届常务委员会主任会议决定。每年的第四季度由常务委员会主任会议编制下一年度立法计划。
自治区五年立法规划和年度立法计划，印发常务委员会会议。
常务委员会法制工作委员会负责编制立法规划和年度立法计划的具体工作。
呼和浩特市、包头市和鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗制定的立法规划和年度立法计划，应当报自治区人民代表大会常务委员会备案。
第七条 编制立法规划和年度立法计划时，必须进行可行性研究，广泛听取各有关方面意见；必要时，组织有关机关、组织和专家进行论证。
第八条 凡拟由常务委员会主任会议提请常务委员会审议的立法项目，由常务委员会有关工作机构提出意见，由常务委员会主任会议审定；拟由自治区人民政府提请常务委员会审议的立法项目，由自治区人民政府法制办公室提出意见，经自治区人民政府审定后提出。
第九条 各有关机关或者部门提出立法建议项目时，应当同时提出建议项目草案及其说明。
第十条 立法规划和年度立法计划，按照立法项目的内容，分别由常务委员会主任会议、自治区人民政府组织实施。
第十一条 立法规划和年度立法计划在执行中需要调整的，由有关机关或者部门提出报告，提请常务委员会主任会议决定。
第二节 地方性法规草案的起草
第十二条 列入年度立法计划的地方性法规项目，按照下列规定组织起草：
(一)属于规范地方国家权力机关工作制度和程序的，由常务委员会主任会议委托常务委员会有关工作机构起草；
(二)属于规范行政管理事项的，一般由自治区人民政府组织起草；
(三)常务委员会主任会议认为需要由它提出的地方性法规案，可以委托常务委员会有关工作机构组织起草，或者委托有关部门、团体、专家起草。
地方性法规起草工作由起草部门主要负责人负责。必要时，可以成立起草领导小组。
第十三条 起草地方性法规草案，应当进行调查研究，采取座谈、论证、听证等方式，广泛听取各方面的意见。
第十四条 常务委员会有关工作机构起草的地方性法规草案，涉及行政管理事项的，应当征求自治区人民政府的意见；涉及其他有关方面事项的，应当征求有关机关和部门的意见。
第十五条 自治区人民政府向自治区人民代表大会及其常务委员会提出地方性法规案，在提请审议前，应当对涉及地方性法规草案的不同意见协调一致。
第三章 立法程序
第一节 自治区人民代表大会
制定地方性法规程序
第十六条 自治区人民代表大会主席团可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案，由自治区人民代表大会会议审议。
自治区人民代表大会常务委员会、自治区人民政府、自治区人民代表大会专门委员会，可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定列入会议议程。
一个代表团或者十名以上的代表联名，可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案，由主席团决定是否列入会议议程；或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。
专门委员会审议地方性法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第十七条 在自治区人民代表大会闭会期间，向自治区人民代表大会提出的地方性法规案，可以先向常务委员会提出，经常务委员会依据本条例的有关程序审议后，决定提请自治区人民代表大会会议审议，由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。
第十八条 常务委员会决定提请自治区人民代表大会会议审议的地方性法规案，应当在会议举行的一个月前将地方性法规案印发代表。
第十九条 列入自治区人民代表大会会议议程的地方性法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议地方性法规案时，一般召开分组会议审议，也可以召开全体会议审议。
各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
各代表团审议地方性法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第二十条 列入自治区人民代表大会会议议程的地方性法规案，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对地方性法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果的报告和地方性法规草案修改稿；对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团审议通过后，印发会议。
第二十一条 主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就地方性法规案中重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团汇报。
主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十二条 列入自治区人民代表大会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第二十三条 地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将情况向自治区人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请自治区人民代表大会下次会议审议决定。
第二十四条 地方性法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出地方性法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二十五条 自治区人民代表大会通过的地方性法规，由大会主席团发布公告予以公布。
自治区人民代表大会通过的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后，由自治区人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
第二节 自治区人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序
第二十六条 常务委员会主任会议可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会会议审议。
自治区人民代表大会专门委员会可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程；自治区人民政府可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会有关工作委员会提出审查报告，经常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程。如果常务委员会主任会议认为地方性法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出地方性法规案，由常务委员会主任会议决定是否列入常务委员会会议议程；或者先交常务委员会有关工作委员会提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告并向提案人说明。
第二十七条 向常务委员会提出地方性法规案，应当在常务委员会会议举行的一个月前提出。
第二十八条 常务委员会有关工作委员会应当对地方性法规案的必要性、合法性、可行性进行审查，向常务委员会主任会议提出审查意见报告，印发常务委员会会议。
第二十九条 常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议的地方性法规案，应当在会议举行的七日前将地方性法规草案及有关资料发给常务委员会组成人员。
常务委员会组成人员在常务委员会会议审议地方性法规案之前，应当对地方性法规案进行研究，准备审议意见。
第三十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后交付表决。各方面意见一致的，也可以经一次常务委员会会议审议后交付表决。
有的地方性法规案，经常务委员会主任会议决定，也可以经过三次常务委员会会议审议后交付表决。
第三十一条 常务委员会会议审议地方性法规草案，一般召开分组会议审议。根据需要，也可以召开联组会议或者全体会议，对地方性法规草案中的主要问题进行讨论。
第三十二条 常务委员会会议第一次审议地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行审议。
第三十三条 常务委员会分组会议审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据需要，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十四条 地方性法规案经常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关工作委员会和其他各方面提出的意见，对地方性法规案进行统一审议，提出审议结果的报告和地方性法规草案修改稿，经常务委员会主任会议决定，提请常务委员会会议第二次审议。对地方性法规草案的重要意见不一致时，应当向常务委员会主任会议报告。对常务委员会有关工作委员会的重要意见没有采纳的，应当向常务委员会有关工作委员会反馈。
第三十五条 常务委员会会议第二次审议地方性法规案，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告，由分组会议或者联组会议对地方性法规草案修改稿进行审议。
地方性法规草案修改稿经常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出地方性法规草案修改稿修改情况的报告和地方性法规草案表决稿。
第三十六条 常务委员会会议第三次审议地方性法规案，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案修改稿修改情况的报告，由分组会议对地方性法规草案第二次修改稿进行审议。
第三十七条 法制委员会审议地方性法规案时，应当召开全体会议审议。根据需要，可以邀请常务委员会有关工作机构负责人列席会议，发表意见；也可以要求有关机关、组织负责人到会说明情况。
第三十八条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，法制委员会、常务委员会有关工作委员会应当听取各方面的意见。
常务委员会有关工作委员会应当将地方性法规草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法制委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十九条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经常务委员会主任会议决定，可以将地方性法规草案在《内蒙古日报》上以蒙、汉两种文字公布，广泛征求各方面意见。
第四十条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，常务委员会有关工作委员会应当收集整理各方面提出的意见以及其他有关资料，印发常务委员会主任会议和法制委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第四十一条 地方性法规案经常务委员会会议第二次或者第三次审议后仍有重大问题需要进一步研究的，经常务委员会主任会议决定，可以暂不付表决，交法制委员会进一步审议。
第四十二条 列入常务委员会会议议程的地方性法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经常务委员会主任会议同意，并向常务委员会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。
第四十三条 列入常务委员会会议审议的地方性法规案，因对该地方性法规的有关重要问题存在较大意见分歧，搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由常务委员会主任会议向常务委员会报告，该地方性法规案终止审议，并通知提案人。
第四十四条 地方性法规草案表决稿和修改地方性法规决定草案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会全体会议表决。
常务委员会组成人员五人以上书面联名对地方性法规草案表决稿提出修正案的，经常务委员会主任会议决定，可以先就修正案进行表决。
常务委员会会议表决地方性法规草案表决稿及其修正案和修改地方性法规决定草案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第四十五条 常务委员会通过的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。
第三节 自治区人民代表大会常务委员会批准地方性法规、自治条例和单行条例程序
第四十六条 报请常务委员会批准的地方性法规、自治条例和单行条例，报请机关应当在审议通过一个月前，书面征求自治区人民代表大会常务委员会有关工作委员会的意见。
第四十七条 报请批准地方性法规、自治条例和单行条例时，报请机关应当向常务委员会提交报请批准该地方性法规、自治条例和单行条例的书面报告，并附地方性法规、自治条例和单行条例文本及其说明和有关资料。
第四十八条 报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，由常务委员会有关工作委员会提出审查报告，经常务委员会主任会议决定，提请常务委员会会议审查批准。
常务委员会有关工作委员会所作的审查报告印发常务委员会会议。
第四十九条 常务委员会会议审查报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例时，报请机关负责人在全体会议上作说明，由常务委员会分组会议审查。
第五十条 常务委员会分组会议审查报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例时，报请机关应当派人到会听取意见，回答询问。
第五十一条 常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和自治区地方性法规不抵触的，应当自收到报请批准该地方性法规的书面报告之日起四个月内予以批准。
常务委员会对报请批准的自治条例和单行条例，应当审查其是否违背法律或者行政法规的基本原则，是否违背宪法、民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定。对不违背上述原则和规定的，应当予以批准。
第五十二条 常务委员会认为报请批准的地方性法规同自治区人民政府规章之间相互抵触的，应当根据具体情况作出相应的处理决定。
第五十三条 常务委员会对报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，一般经一次会议审查后交付表决；必要时，也可以经两次会议审查后交付表决。
第五十四条 常务委员会会议对报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例进行审查后，常务委员会有关工作委员会根据常务委员会会议的审查意见，向常务委员会主任会议提出审查情况的报告及有关决议草案；有关决议草案由常务委员会主任会议决定提请常务委员会全体会议表决；常务委员会有关工作委员会所作的审查情况报告印发常务委员会会议。
第五十五条 常务委员会会议表决关于批准地方性法规、自治条例和单行条例的决议草案，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
第五十六条 报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例在列入常务委员会会议议程后，交付表决前，报请机关要求撤回的，应当说明理由，经常务委员会主任会议同意，对该地方性法规、自治条例和单行条例的审议即行终止。
第五十七条 常务委员会应当自批准地方性法规、自治条例和单行条例的决议通过之日起七日内，书面通知报请机关。对未予批准的，应当及时书面通知报请机关。
第五十八条 常务委员会关于批准地方性法规、自治条例和单行条例的决议，应当在《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会公报》和《内蒙古日报》上以蒙、汉两种文字公布。
第五十九条 常务委员会批准的地方性法规、自治条例和单行条例，由报请机关发布公告予以公布。
第六十条 常务委员会批准的地方性法规、自治条例和单行条例需要修改或者废止的，应当依照本节规定的批准程序执行。
第四章 地方性法规、自治条例和单行条例的解释
第六十一条 自治区人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和自治区人民代表大会制定的自治条例和单行条例的解释权属于常务委员会。
第六十二条 自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院、自治区人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出地方性法规、自治条例和单行条例解释要求。
第六十三条 地方性法规、自治条例和单行条例的规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新情况需要明确适用依据的，常务委员会有关工作机构研究拟订地方性法规、自治条例和单行条例解释草案，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程。
第六十四条 地方性法规、自治条例和单行条例解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的意见进行统一审议，提出解释草案表决稿。
第六十五条 地方性法规、自治条例和单行条例解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第六十六条 常务委员会作出的地方性法规、自治条例和单行条例解释同地方性法规、自治条例和单行条例具有同等效力。
第五章 其他规定
第六十七条 提案人提出地方性法规案，应当同时提出地方性法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。地方性法规草案的说明应当包括制定该地方性法规的目的、依据、必要性和主要内容以及对重大问题的协调情况。
自治区人民政府向自治区人民代表大会及其常务委员会提出的地方性法规案，在提请审议前，应当经自治区人民政府常务会议或者全体会议讨论通过，由自治区主席签署。
第六十八条 向自治区人民代表大会及其常务委员会提出的地方性法规案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第六十九条 交付自治区人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获通过的地方性法规案，如果提案人认为必须制定该地方性法规的，可以按照本条例规定的程序重新提出，由主席团或者常务委员会主任会议决定是否列入以后的会议议程。
第七十条 地方性法规应当明确规定施行日期。
第七十一条 公布地方性法规的自治区人民代表大会主席团公告或者常务委员会公告应当标明该地方性法规的制定机关、通过及施行日期。
公布自治条例、单行条例的自治区人民代表大会常务委员会公告应当标明该自治条例、单行条例的制定机关、通过日期和批准机关、批准日期。
地方性法规应当自通过之日起、自治条例和单行条例应当自批准之日起七日内，由自治区人民代表大会主席团或者常务委员会发布公告，并在《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会公报》和《内蒙古日报》上以蒙、汉两种文字刊登。
在《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会公报》上刊登的蒙、汉文地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
第七十二条 常务委员会各工作委员会，应当根据各自职责范围分别对有关地方性法规定期进行清理。发现地方性法规内容与法律、行政法规不一致，与现实情况不适应，或者与相关地方性法规不协调的，应当及时提出修改或者废止的意见，向常务委员会主任会议报告。
自治区人民政府、自治区高级人民法院和自治区人民检察院可以根据地方性法规实施情况向自治区人民代表大会常务委员会提出关于地方性法规的修改意见或者建议。
第七十三条 地方性法规的修改和废止程序，与制定程序相同。
部分修改的地方性法规案，经自治区人民代表大会及其常务委员会审议后，由法制委员会提出该地方性法规修正案审议结果的报告和修改该地方性法规决定草案。
地方性法规部分条文修改或者废止后，必须公布新的地方性法规文本。
第七十四条 自治区人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和常务委员会对地方性法规、自治条例和单行条例的解释以及常务委员会批准的地方性法规、自治条例和单行条例应当在公布后三十日内，由自治区人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
第七十五条 自治区人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关地方性法规、自治条例和单行条例的询问予以答复，并报常务委员会备案。
第六章 附则
第七十六条 本条例自公布之日起施行。
1989年7月31日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会制定地方性法规的规定》、1993年3月4日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会批准地方性法规和自治条例、单行条例的规定》同时废止。
